Ka kolaborativnom upravljanju

/ istraživanja

Integralna analiza prostornog razvoja: pet studija slučaja

Istraživačka komponenta projekta teži promociji integralnog posmatranja procesa prostornog razvoja. To podrazumeva otklon od tradicionalno posmatrane delatnosti planiranja kao tehničke aktivnosti izrade planova, dominantno usmerene ka fizičkim aspektima prostornog razvoja.

Proces razvoja grada obuhvata čitav niz odluka donetih na različitim nivoima i sektorima upravljanja. Ukoliko se one donose paralelno i kroz međusobno nesinhronizovane procese, neminovno dovode do problema u prostornom razvoju. Da bi se razumeo proces razvoja grada, mora se posmatrati na integralan način.

Integralno posmatranje procesa prostornog razvoja ilustrovano je kroz pet karakterističnih primera izgradnje u Beogradu, i to kroz hronološki prikaz:

  • izradu planske dokumentacije
  • legislative odn. promena zakonskog okvira
  • drugih odluka od značaja za lokaciju
  • reakcija građana
  • prostornih manifestacija


Hronološki prikaz prikupljenih informacija, struktuiranih prema navedenim kategorijama, omogućava uvid u međusobnu uslovljenost odluka i posledično, promene u pravcima prostornog razvoja. Ujedno, omogućen je i uvid u strukturu učesnika i njihovu poziciju u odnosu na donete odluke. Istraživanje sprovedeno kroz integralnu perspektivu je omogućilo prepoznavanje konfliktnih tačaka procesa prostornog razvoja kako samih predmetnih slučajeva, tako i opštih problema u razvoju Beograda i Srbije.

Hronološki prikaz formiran je na osnovu javno dostupnih informacija i dokumenata i u najvećoj mogućoj meri na primarnim izvorima. Simbolom vatre u polju kategorija označeno je gde su autorke istraživanja unele svoje interpretacije nastalih promena.

Definisanje i odbrana javnog interesa: integralna analiza tri studije slučaja

Istraživanje pod nazivom „Definisanje i odbrana javnog interesa“ predstavlja komponentu druge faze projekta „Ka kolaborativnom upravljanju – Interaktivni urbanizam“. Tematski i sadržajno se direktno nadovezuje na rezultate istraživanja iz prve faze projekta, u kojoj su na integralan način predstavljeni procesi prostornog razvoja pet karakterističnih primera u Beogradu.

U okviru prve faze projekta cilj istraživanja bila je promocija koncepta upravljanja urbanim razvojem – pozicioniranje delatnosti planiranja u okviru šireg konteksta odlučivanja o intervencijama u prostoru. Identifikovane su tačke konflikata u svakom od pet analiziranih primera koje, pored nedorečenosti i slabosti planskog sistema, ilustruju sukobe različitih interesa uključenih aktera. Time jasno ukazuju na odsustvo konsenzusa u društvu oko razvojnih opredeljenja, odnosno odsustvo jasnih razvojnih politika. Implicitno, ukazano je na odsustvo društveno usaglašenog javnog interesa koji bi trebalo da predstavlja osnov javnih politika.

U odnosu na navedeno, cilj istraživanja druge faze projekta je promišljanje i preispitivanje sadržaja i pojma javnog interesa, načina na koji se taj sadržaj definiše, a zatim i institucionalizuje u različitim formama i na različitim nivoima upravljanja razvojem. Kao poligon za istraživanje su odabrane tri studije slučaja iz prvog koraka: Makiško polje, Naselje Stepa Stepanović i stambeni blok Voždove Kapije. U okviru svake studije slučaja se problematizuje jedna, za taj slučaj karakteristična, razvojna tema sa ciljem unapređenja razumevanja interpretacije javnog interesa u procesu planiranja, kroz dva ključna aspekta:

  • Poreklo i tumačenje javnog interesa: prikaz pravnog i planskog osnova konkretnog slučaja
  • Planska interpretacija: tumačenje načina na koji je javni interes tumačen, odnosno ugrađen u konkretne planske procedure i planska rešenja.


U okviru odabranih studija slučaja, istraživanje je usmereno ka razumevanju i preispitivanju sledećih tema:

  • Makiško polje: Vodoizvorište. Kako se i na osnovu čega definiše teritorija vodoizvorišta? Ko je zadužen za upravljanje vodoizvorištem? Kako se štiti i koristi vodoizvorište? Na osnovu čega se, u ovom slučaju, donose odluke o promeni granica i režima zaštite?
  • Naselje Stepa Stepanović: Urbanističke norme i javne namene. Kako i na osnovu čega se definišu urbanističke norme? Ko je zadužen za njihovo definisanje? Kako se, u ovom slučaju, utvrđuje i na osnovu čega procenjuje potreba za društvenom infrastrukturom u naselju (koliko takve infrastrukture je potrebno)?
  • Stambeni blok Voždove kapije: Urbanističke norme i poštovanje prava svojine. Kako i na osnovu čega se definišu urbanističke norme? Ko je zadužen za njihovo definisanje?  Kako se, u ovom slučaju, planskim rešenjima utiče na kvalitet života i vrednost nekretnina?

Dijagrami istraživanja

Integralni pristup u istraživanju slučajeva izgradnje u Beogradu je analitički metod za sveobuhvatno sagledavanje procesa transformacije predmetnog prostora. Usmeren je ka praćenju formalnih tokova odlučivanja, iskazanih kroz javne politike – donetih u okviru različitih nivoa upravljanja i različitih sektora javne uprave. Odnosno, analiziraju se sva dokumenta javnih politika kojima se direktno ili indirektno vrši uticaj na transformaciju posmatranog područja. Pored planskih dokumenata to uključuje i zakone, podzakonska akta, strategije, razvojne programe, projekte, studije, ugovore, odluke i sl. Fokus analize su sadržaji posmatranih dokumenata, ali se pored njih posmatraju i institucije koje učestvuju u procesu kreiranja i usvajanja javnih politika.

Koraci istraživačkog procesa su direktno zavisni od konkretnog slučaja izgradnje koji se posmatra, i nema jedinstvenog recepta istraživačkog procesa. Polazište analize čini pregled formalnog procesa planiranja i tumačenje sadržaja planskih dokumenata. Dalji istraživački koraci uključuju i sve ostale javne politike koje utiču na sadržaj planskih dokumenata, a njihov obuhvat je direktno vezan za prostorni problem koji se tretira planskim rešenjem, odnosno karakter izgradnje koja se planira. Stoga analizu svakog pojedinačnog slučaja izgradnje odlikuje specifična istraživačka putanja.

Raznolikost istraživačkih postupaka je ilustrovana kroz tri dijagrama, prethodno prikazanih slučajeva izgradnje, na kojima se može videti kompleksnost tih procesa. Ujedno, dijagrami služe i kao instrukcija za istraživanje, ukazujući na moguće putanje, mnogobrojne izvore i raznovrsne načine razumevanja predmetnog problema.

Zaključci istraživanja

Analiza primera je pokazala da naš, tranzicijom poljuljani i nestabilni institucionalni sistem nije uspeo da se izbori sa kompleksnom prirodom ovih problema. Bez konsenzusa u okviru institucija, a zapravo na nivou društva u celini, o elementarnim vrednostima i strateškim razvojnim opredeljenjima, sistem je demonstrirao nemoć, te su konflikti, usled odsustva medijacije, eskalirali.

Svaki od istraživanih slučaja osvetljava bar po jednu specifičnu temu od značaja za upravljanje razvojem (Beo)grada, ali su slučajevi potvrdili i neke istovetne slabosti sistema.

1. Studije slučaja „Parka prijateljstva – Ušće“ i “Makiško polje” ilustruju procese planiranja i izgradnje međusobno različitih, ali veoma značajnih pro- stornih celina koje se nalaze pod posebnim režimima zaštite. U prvom slučaju, radi se o jednoj od najznačajnijih javnih zelenih površina Beograda koja uživa prethodnu zaštitu kao deo Priobalne zone Novog Beograda. U drugom slučaju, radi se o području pod posebnim režimima zaštite vodoizvorišta, kao jedno od najznačajnijih elementa sistema vodosnabdevanja Beograda. Njihov značaj je iziskivao da procesi njihovog planiranja i izgradnje budu pažljivo dizajnirani – naglašeno transparentni, inkluzivni i otvoreni, kao i da će rešenja biti u skladu sa najnovijim saznanjima u vezi sa klimat- skim promenama, zaštitom životne sredine, prirode i sl. Međutim, upravo suprotno, slučaj “Parka prijateljstva-Ušće” ilustruje kašnjenje planskih procedura za procesima izgradnje, čime planovi čak i centralnih i najznačajnijih i zaštićenih gradskih zona postaju sredstvo legalizacije i pro forma doku- menti, a slučaj “Makiškog polja” ilustruje koliziju dva suprotstavljena razvojna opredeljenja – sužavanje uže zone sanitarne zaštite i intezivnu urbani- zaciju tog područja, nasuprot inteziviranju oslanjanja na ovo vodizvorište i porast ulaganja u postrojenja za preradu vode.

2. Studije slučaja “Parka prijateljstva” i “Spalionica otpada u Vinči” ilustruju uvođenje novih, neformalnih instrumenata formulisanim u netransparen- tnim i procedurama paralelim sa planerskim procedurama, te time i van dometa i uticaja javnosti. U prvom slučaju, radi se o procesu zasnivanja for- malnog planskog rešenja na strategiji razvoja prostora parka na Ušću “Peo- ple’s Park“, koju je izradio arhitektonski biro Gehl iz Kopenhagena. Nejasne su i netransparentne procedure izbora projektanta, ali što je još značajnije, sadržaj, autori i način formulisanja programa na osnovu kog je projektantski tim izradio rešenje. U drugom slučaju, izbor tehnološkog rešenja tretmana i odlaganja komunalnog otpada je, u procesu uspostavljanja javno-privatnog partnerstva, prepušten potencijalnim privatnim partnerima, uprkos postojanju zvaničnih strateških dokumenata i važećih urbanističkih planova koji su propisivali primenu drugih, čistijih tehnologija. Time je privatni partner, koji je u paralelnoj i regularnoj proceduridobio status povlašćenog proizvođača energije, dobio dodatno povoljniju poziciju na račun javnog zdravlja, stanja životne sredine i zaštite prirode.

3. Studije slučaja “Voždove kapije” i “Stepa Stepanović” predstavljaju ilustraciju posledica nedoslednosti i uvođenja promena u toku realizacije stambenih kompleksa, te njihovog uticaja na kvalitet života i vrednost nekretnina postojećih korisnika prostora. Obe studije pozivaju na preispitivanje tumačenja stečenih i ugovornih prava vlasnika izgrađenih stanova, jer je postojeće tumačenje njihove pravne (ne)sigurnosti proizvelo različite vido- ve sukoba suprotstavljenih strana, od protesta i primene fizičke sile, do onih sa sudskim epilogom. Pored toga, studija “Voždove kapije” je ilustracija stambene izgradnje kao efektivnog mehanizma reprodukcije i ekspanzije kapitala i uvođenja koncepta kondominijuma, kao zatvorenog modela korišćenja, vlasništva, upravljanja i održavanja stambenh kompleksa. Sa druge strane, “Naselje Stepa Stepanović” ilustruje rehabilitaciju uloge javnog sek- tora u izgradnji velikih stambenih kompleksa, koja se u celosti ili delimično finansira iz javnih sredstava (u ovom slučaju iz republičkog budžeta) uz uvođenje više različitih instrumenata subvencionisanja kupovine sa ciljem unapređenja pristupačnosti stanovanja.

Analize studija slučaja ukazale su na probleme ubrzane i međusobno neuskla- đene promene različitih zakona i njihovih podzakonskih akata, ali i gradskih propisa i planskih dokumenata; paralelnog odvijanja više međusobno nezavisnih upravljačkih i planskih procesa; postojanja velikog broja institucija nejasnih ili preklapajućih nadležnosti; porasta netransparentnosti i odsustva mogućnosti pristupa relevantnim dokumentima od značaja za razumevanje slučaja.