Javnost na distanci - demokratija u krizi
/ istraživanja
Analiza planskih procedura u Beogradu u periodu pandemije, mart 2020 – mart 2021
Da li je proces participacije ozbiljnije ugrožen, ili je prilagođena procedura ipak omogućila puno učestvovanje zainteresovane javnosti? Ili, da li je izmenjen postupak participacije bio u nekoj meri pokrivanje formalnosti a ne realna mogućnost da se o predloženim rešenjima otvoreno diskutuje, da se koriguju i usaglašavaju?
Analizom je obuhvaćen period od 12. marta 2020. godine, kada je stupila na snagu prva Naredba o zabrani okupljanja u Republici Srbiji na javnim mestima u zatvorenom prostoru, pa sve do 12. marta 2021. godine, odnosno period od tačno godinu dana. U tom periodu analizirane su samo informacije koje su objavljene i danas dostupne na zvaničnom veb-sajtu Grada Beograda u rubrici „Gradski oglasi, konkursi i tenderi”, i to:
- Podaci o sednicama Komisije za planove Skupštine grada Beograda na kojima su donošeni zaključci u vezi s procedurom izrade planova – upućivanje na rani javni uvid, javni uvid, javnu sednicu, odnosno prekid, produženje, izmena termina i slično;
- Zvanične najave ranih javnih uvida (RJU);
- Trajanje ranih javnih uvida;
- Zvanične najave javnih uvida (JU);
- Trajanje javnih uvida;
- Zvanične najave javnih sednica (JS);
- Mesto održavanja javnih sednica;
- Izmene termina trajanja ranih javnih uvida, javnih uvida ili javnih sednica;
- Usvajanje planova na sednicama Skupštine grada Beograda.
U istom ovom periodu, u skladu s razvojem situacije oko pandemije kovid-19, donesene su različite mere u vezi s mogućnošću okupljanja i slobodnim kretanjem građana – od proglašenja vanrednog stanja 15. marta 2020. do različitih naredbi kojima je ograničavan broj ljudi koji mogu da se okupe u zatvorenom prostoru. Ove odluke na nivou RS praćene su i različitim odlukama Komisije za planove Skupštine grada Beograda, a koje su se ticale samih procedura izrade urbanističkih planova, odnosno organizacije javnih uvida i javnih sednica.
Analiza procesa Ranog javnog uvida i Javnog uvida na odabranim primerima u periodu pandemije 2020-2021.
Na osnovu prethodne generalne analize planskih procedura u periodu pandemije, odabrana su dva plana za detaljnu, dubinsku analizu. U pitanju su rani javni uvid za Plan detaljne regulacije za kompleks Avala filma, GO Čukarica i javni uvid / javna sednica za Nacrt plana detaljne regulacije dela Makiškog polja, GO Čukarica. Planovi su odabrani zbog velike pažnje javnosti koja im je posvećena – kroz primedbe i interesovanje građana i izjave u medijima mnogih zvaničnika, stručnjaka i drugih lica.
Analizirani su:
- Opšti pokazatelji intenziteta i predmeta interesovanja za plan;
- Reakcije javnosti – stručnjaka, građana, organizacija civilnog društva, koje su objavljivane u medijima i preko zvaničnih saopštenja;
- Zvanične izjave najviših funkcionera grada – glavnog urbaniste (koji je ujedno i predsednik Komisije za planove Skupštine grada Beograda), gradonačelnika i zamenika gradonačelnika Beograda, koje su objavljivane prvenstveno na zvaničnom veb-sajtu grada Beograda;
- Zapisnici sa sednica Komisije za planove Skupštine grada Beograda – koji se direktno odnose na procedure i procese izrade ovih planova (upućivanje na RJU/JU, Izveštaj o RJU/JU i sl.).
Na osnovu rezultata analize izvedeni su konkretni zaključci u vezi s planskom procedurom u periodu pandemije, a koji se odnose na transparentnost i kvalitet informisanja građana, a potom i opšti zaključci u vezi s generalnim diskursom participacije i načinom donošenja odluka u urbanističkom planiranju.
Zakonom predviđena participacija i preporuke
Zakonodavni okvir dopušta građanima učešće u procesu oblikovanja okruženja isključivo u fazi pripreme planskog dokumenta (rani javni uvid i javni uvid) nakon čega se uloga zainteresovane javnosti svodi na posmatračku, uz veoma ograničene domete mehanizama pomoću kojih građani mogu vršiti kontrolu njegovog sprovođenja. Međutim, i u onоm delu u kome je zakonom garantovanо, učešće građana u ovim procesima znatno je ograničeno načinom na koji se javni uvidi oglašavaju i sprovode. Stvarni efekti ovako zamišljene participacije oslikavaju se u tome što građani najčešće saznaju o planiranim promenama u svojoj ulici (u svom naselju, susedstvu, široj zajednici) tek kad se začuje zvuk mehanizacije spremne da promenu započne. Zapravo, stvarni efekti ovako organizovane participacije oslikavaju se, još jasnije, u (sve većem) broju građana koji se udružuju u borbi protiv neželjene promene.
Važno je istaći da propisi pružaju osnovni okvir za učešće građana u procesima planiranja, ali oni ne zabranjuju izlaženje iz postavljenih okvira na način koji bi unapredio efikasnost ovog procesa. Upravo je spremnost organa uprave da ulože dodatni napor ka iscrpljivanju postojećih i korišćenju dodatnih alata dokaz stvarne opredeljenosti ka unapređenju mogućnosti za pozitivne ishode upravljanja prostornim razvojem.
Preporuke koje slede formulisane su sa ciljem umanjenja šansi za odbacivanje planiranih rešenja od strane građana, a koje se mogu sprovesti u okvirima zakonom prepoznatih mehanizama ili uz manje izmene lokalnih propisa (Poslovnik o radu Komisije za planove Skupštine grada Beograda). Predloženi alati usmereni su na povećanje stepena uključenosti građana u proces izrade planskih rešenja. Međutim, s obzirom na kompleksnost procesa urbanističkog planiranja i pitanja suštinske participacije građana, naivno bi bilo tvrditi da bi puko povećanje broja zainteresovanih građana dovelo do porasta kvaliteta izrađenih planskih dokumenata. Štaviše, sasvim je izvesno da bi, kao posledica toga što dizajn ovog procesa na nejednak način tretira interese uključenih aktera, te prednost daje interesima investitora, povećanje broja zainteresovanih građana značilo i eskalaciju očekivanih konflikata39. Međutim, upravo bi ovakva eskalacija značila dodatan pritisak na nadležne institucije da pristupe promišljanju drugačijeg koncepta upravljanja prostornim razvojem koji bi na adekvatan način obuhvatio i pomirio interese svih društvenih aktera i učinio korak više ka suštinskom razumevanju procesa razvoja grada.
