Javnost na distanci - demokratija u krizi

Pravilnikom o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja (u daljem tekstu i: Pravilnik) određeno je da se javni uvid u nacrt planskog dokumenta objavljuje u elektronskom obliku na internet stranici jedinice lokalne samouprave i na internet stranici nosioca izrade planskog dokumenta, a Zakonom o planiranju i izgradnji određeno je da se izlaganje planskog dokumenta oglašava i u sredstvima javnog informisanja, odnosno dnevnom i lokalnom listu (član 50, stav 1)⁴⁰. Član 58 Pravilnika propisuje obavezan sadržaj oglasa kao pun naziv institucije koja sprovodi oglašavanje, odnosno koja se stara o izlaganju planskog dokumenta na javni uvid, naziv planskog dokumenta čije se izlaganje oglašava, podatke o vremenu i mestu izlaganja planskog dokumenta na javni uvid, javne prezentacije nacrta planskog dokumenta, održavanja javne sednice komisije nadležne za javni uvid, kao i  način na koji zainteresovana pravna i fizička lica mogu dostaviti primedbe na planski dokument. Isti član navodi i da oglas može sadržati i grafički prikaz područja koje je obuhvaćeno planskim dokumentom, kao i druge informacije koje mogu biti od značaja za javni uvid.

U praksi, mali je procenat građana koji posećuju internet stranice jedinice lokalne samouprave dovoljno redovno da bi se moglo reći da su adekvatno obavešteni o održavanju ovih događaja. Ni oglas objavljen u jednom sredstvu javnog informisanja nema značajno veći domet, s obzirom na to da podrazumeva da dostiže samo do građana koji su čitaoci jednih dnevnih novina koje je nadležni organ odabrao kao mesto oglašavanja, i da su pribavili svoj baš tog dana kada je objavljen oglas koji bi mogao da ih interesuje. Dodatno, sam naziv planskog dokumenta naveden u oglasu često nije dovoljan da ukaže na obuhvat njegove izrade, zbog čega građani ne mogu znati da li bi konkretan oglas mogao da bude predmet njihovog interesovanja. Uprkos tome što Pravilnik daje mogućnost da oglas sadrži i grafički prikaz područja obuhvaćenog planskim dokumentom u izradi, ova se mogućnosti, po pravilu, ne koristi⁴¹.

Praksa pokazuje da eskalacija nezadovoljstva građana najčešće ima koren upravo u činjenici da oni nisu bili obavešteni o proceduri tokom koje je potvrđen sporan planski dokument. Naime, čak i ako su oglasi o održavanju javnog uvida oglašeni u skladu s propisima, praksa ukazuje na to da to najčešće ne znači da su informacije o tome došle do građana. Preduzimanjem dodatnih koraka kojima bi se povećao stepen obaveštenosti građana, uvećale bi se i šanse da ishod procesa javnih konsultacija bude zadovoljavajući za sve aktere na čije živote može uticati planirana promena u prostoru. Prednosti ovakvog pristupa opravdavaju ulaganje dodatnih finansijskih sredstava za sprovođenje ove mere.

Neki od dodatnih načina obaveštavanja građana mogu biti:

• direktno obaveštavanje stambenih zajednica⁴² u obuhvatu i graničnoj zoni obuhvata planskog dokumenta,
• postavljanje obaveštenja o održavanju javnog uvida na objekte mesnih zajednica i sve javne objekti u obuhvatu i graničnoj zoni obuhvata planskog dokumenta u izradi,
• objave u radio ili tematskim TV emisijama (npr. emisija „Beogradska hronika” na javnom servisu RTS).

U skladu sa čl. 41 i čl. 60 Pravilnika o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja, rani javni i javni uvid obavlja se u zgradi Gradske uprave grada Beograda, u Ulici 27. marta br. 43-45. U podrumskoj prostoriji izlažu se grafički prilozi, dok je tekstualni deo planskog dokumenta u izradi najčešće neposredno dostupan isključivo u terminu u kome je prisutan i predstavnik obrađivača planskog dokumenta, po pravilu, utorkom i četvrtkom od 12 do 18 časova. Pored toga što je građanima uskraćeno pravo da tokom čitavog perioda trajanja javnog uvida izvrše uvid u tekstualni deo planskog dokumenta, uskraćuje im se i pravo na uvid u dokumentaciju prikupljenu tokom procedure izrade planskog dokumenta, odnosno one delove dokumentacione osnove⁴³ dostupne u datom trenutku izrade plana. Među ovim dokumentima nalaze se i odluka o izradi planskog dokumenta, izvodi iz planskih dokumenata višeg reda, odnosno šireg područja i druga razvojna dokumentacija, spisak korišćene dokumentacije za izradu planskog dokumenta (planska, tehnička, razvojna i druga dokumentacija) i po potrebi izvod iz korišćene dokumentacije, pribavljeni podaci i uslovi za izradu planskog dokumenta, izveštaj o obavljenom ranom javnom uvidu, izveštaj o obavljenoj stručnoj kontroli nacrta plana, mišljenja nadležnih organa i institucija i drugo.  Iako propisi određuju obavezu da se celokupna dokumentaciona osnova usvojenih planskih dokumenata učini dostupnom javnosti, putem interneta⁴⁴, ove zakonske odredbe nisu sprovedene.

Član 61 Pravilnika određuju da se planski dokument izlaže na javni uvid i na internet stranici organa nadležnog za donošenje planskog dokumenta, odnosno organa jedinice lokalne samouprave nadležnog za poslove prostornog planiranja i urbanizma. Sekretarijat za urbanizam i građevinske poslove Gradske uprave grada Beograda (u daljem tekstu: Sekretarijat) održava rane javne uvide i javne uvide putem internet prezentacije Gradske uprave grada Beograda (beograd.rs) u sekciji „Gradski oglasi i konkursi”. Na ovoj adresi dostupni su tekstualni i grafički prilozi nacrta planskih dokumenata, dok dostupnost dokumentacione osnove varira od slučaja do slučaja⁴⁵. Pravilnikom je propisano da se, za potrebe izrade nacrta, obavljanje stručne kontrole, javnog uvida i drugih postupaka izrade planskih dokumenata koji su regulisani Pravilnikom, digitalne karte izrađuju i predaju isključivo u sledećim formatima usko specijalizovanih softver paketa, a posebno je naglašeno da se drugi fajl formati, među kojima i *.pdf ne smatraju validnim (član 30). Sve do skoro, Sekretarijat je dosledno sprovodio Pravilnik, te su planska dokumenta građanima bivala predstavljena u *.dwg (ređe u *.dxf) formatu. S obzirom na to da je za čitanje ovih fajl formata neophodno poznavanje korišćenja profesionalnih softverskih paketa, građanima je znatno bilo otežano uzimanje učešća u zakonom propisanim procedurama. Ova praksa je nedavno promenjena, pa se danas na internet stranici Gradske uprave grada Beograda, planska dokumenta najčešće izlažu i u *.dwg i *.pdf formatima ili samo u *.pdf formatu. Ovo poslednje nije u skladu s odredbama Pravilnika, ali jeste korak napred u smeru stvarnog otvaranja participativnog procesa građanima.

Obaveza organa jedinice lokalne samouprave da svim zainteresovanim fizičkim i pravnim licima pruža potrebne informacije i stručnu pomoć u vezi s pojedinim rešenjima i eventualnim davanjem primedbi na planski dokument, propisana je članovima 47 i članom 60 Pravilnika o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja, kojima se uređuje tok, redom, ranog javnog uvida i javnog uvida. Način pružanja ovakve pomoći dodatno je definisan članom 61. Pravilnika koji određujе obavezu nadležnog organa jedinice lokalne samouprave da, tokom izlaganja nacrta urbanističkog plana na javni uvid, obezbedi „povremeno prisustvo predstavnika obrađivača urbanističkog plana”, a radi pružanja potrebnih informacija i stručne pomoći u vezi s pojedinim planskim rešenjima. Međutim, Pravilnikom nije propisan način na koji se ova asistencija odvija.

U beogradskoj praksi, „povremeno” prisustvo znači da je, po pravilu, predstavnik obrađivača planskog dokumenta prisutan utorkom i četvrtkom, između 12 i 18 časova (javni uvid po pravilu traje od 9 do 18 časova). Važno je napomenuti da propisi ne definišu obavezu da osoba koja dežura kao predstavnik obrađivača plana bude deo tima koji je radio na izloženom planskom dokumentu. Za građane koji su sprečeni da fizički posete podrum Gradske uprave grada Beograda u ovim terminima, ne postoji druga mogućnost da dobiju stručnu pomoć u razumevanju predloženih planskih rešenja od formalno nadležnih lica.

Iako se aktivnosti tokom održavanja javne sednice Komisije za planove Skupštine grada Beograda kolokvijalno nazivaju „javnom raspravom”, one to suštinski nisu. Najpre, pravo na obraćanje Komisiji za planove dato je isključivo onom predstavniku zainteresovane javnosti koji je prethodno podneo primedbu. U pogledu širine prava, ono se sastoji u mogućnosti da primedbu dodatno obrazloži pred članovima Komisije za planove. U skladu sa čl. 64 Pravilnika, obrađivač planskog dokumenta, za potrebe održavanja javne sednice, unapred priprema stavove o podnetim primedbama na nacrt planskog dokumenta, koji se dostavlja i Komisiji za planove jedinice lokalne samouprave. Tokom trajanja javne sednice, predstavnik obrađivača čita skraćeni prikaz podnete primedbe, praćen ranje formiranim odgovorom na primedbu, nakon čega se podnosiocu primedbe daje pravo da je obrazloži⁴⁸. Konačan stav o primedbama donosi Komisija za planove, na delu sednice koji je zatvoren za javnost.

Iz navedenog je jasno da javne sednice Komisije za planove nisu mesto rasprave o predloženim rešenjima, već su osmišljene kao formalni završetak procedure javnog uvida, tačnije, onog dela ove procedure koji je otvoren za javnost, tokom kog se građani obaveštavaju o stavu obrađivača planskog dokumenta o podnetoj primedbi. Građanima koji su, podnošenjem primedbe, već ukazali da imaju interes da zatraže prilagođavanje predloženog planskog rešenja, odnosno da žele da budu akter formiranja njegovog konačnog oblika, ne daje se nova prilika da reaguju na iznet stav obrađivača ili na eventualne nove informacije koje mogu dobiti od nadležnih institucija, te da svoje primedbe dopune ili ih preobliče. Ovako osmišljen mehanizam javnog uvida, tokom kog ne postoji prilika za suštinsku i ravnopravnu razmenu stavova, umanjuje šansu za pozitivan ishod planskog procesa.

Pravilnikom o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja iz 2011. godine, uveden je novi alat koji se odnosi na mogućnost da, tokom izlaganja nacrta urbanističkog plana na javni uvid, nadležni organ jedinice lokalne samouprave, u saradnji s obrađivačem planskog dokumenta može po potrebi, organizovati javnu prezentaciju nacrta planskog dokumenta, najkasnije deset dana pre isteka javnog uvida (čl. 56)⁴⁹.

Organizovanje javnih prezentacija urbanističkih planova smatrao bi se pozitivnim iskorakom jedinice lokalne samouprave ka uvećanju kapaciteta građana da razumeju promene u prostoru koje donose predloženi nacrti urbanističkih planova. Ovo bi bila prilika da se omogući dvosmerna komunikacija između zainteresovane javnosti i predstavnika nadležnih organizacija i institucija, kao preduslov za stvarno uživanje zakonom propisanog prava na učešće u procesima oblikovanja životne sredine. U sprovođenju ove mere, bilo bi neophodno da se vreme održavanja javne prezentacije uskladi s radnim vremenom građana ili organizuje više termina kako bi obuhvat ciljne grupe bio veći, a proces uspešniji.

U zavisnosti od stručnih kapaciteta i finansijskih sredstava, pored javnih prezentacija, nadležne institucije mogu upotrebiti i druge alate, kao što su: tribine, okrugli stolovi, ankete, fokus grupe, radionice. Kombinovanje odgovarajućih alata imalo bi veći pozitivan efekat na ishod participativnog procesa.

Pravilnik o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja, u čl. 62, navodi podnošenje primedbe u pisanom obliku i to putem pisarnice nadležnog organa, kao isključivi način da se podnese primedba na nacrt planskog dokumenta. Na ovakav način podnošenja primedbi, građani su upućeni i sadržajem oglasa o održavanju javnih uvida. Iako to nije određeno Pravilnikom, praksa je Sekretarijata za urbanizam i građevinske poslove da prihvata i one primedbe građana koje su upućene poštom. Ono što Sekretarijat ne prihvata, a što bi značajno unapredilo participativni proces, jeste uvođenje adrese elektronske pošte putem koje bi građani takođe mogli da upute primedbe.

U posmatranom periodu, tokom trajanja epidemije, pisarnica Sekretarijata bila je zatvorena. Uprkos izmenjenim okolnostima, oglasi o održavanju javnih uvida nisu pretrpeli izmene. Građanima je usmeno saopštavano uputstvo da svoje primedbe, umesto na pisarnici, ostave u kartonskoj kutiji na ulazu u zgradu Sekretarijata. Čak ni u ovakvoj situaciji, Sekretarijat nije javno obavestio građane o potvrđenoj praksi da prihvata i one primedbe koje su upućene poštom, niti je otvorio mogućnost da građani svoje primedbe dostave elektronskim putem.

Dnevni red javnih sednica Komisije za planove Skupštine grada Beograda nije dostupan javnosti. Prema čl. 9. Poslovnika o radu Komisije za planove Skupštine grada Beograda, predlog dnevnog reda za svaku od sednica dobijaju članovi Komisije, kao i članovi Gradskog veća i Saveta za urbanizam, određeni sekretarijati Gradske uprave, gradske opštine, Direkcija, Zavod za zaštitu spomenika, Urbanistički zavod Beograda, Društvo arhitekata Beograda i Društvo urbanista Beograda, Inženjerska komora Srbije, a po potrebi i druge institucije, najmanje pet dana pre održavanja sednice.

Građani se o datumu održavanja javnih sednica obaveštavaju isključivo i jedino putem oglasa o održavanju javnog uvida u nacrt planskog dokumenta. Nije redak slučaj da se na istoj javnoj sednici planira održavanje konsultacija o više planskih dokumenata, o čemu građani nisu direktno obavešteni. Naprotiv, građani zainteresovani za javne konsultacije o različitim nacrtima planskih dokumenata upućuju se da na javne sednice dođu u isto vreme, po pravilu u 13 časova. Ovo za posledicu ima nepotrebno traćenje vremena građana koji su prinuđeni da, nekad i satima, čekaju da na dnevni red dođe planski dokument za čiju su izradu zainteresovani.

Članom 13 stav 2 Poslovnika o radu Komisije za planove Skupštine grada Beograda podvučen je javni karakter javne sednice: „Javna sednica Komisije je otvorena za javnost.”

Članom 66 Pravilnika o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja propisana je zabrana neovlašćenog tonskog i audio snimanja toka javne sednice Komisije za planove. Ova zabrana potvrđena je i odredbama Poslovnika o radu Komisije za planove (čl. 13) koji propisuje kao nedozvoljeno snimanje prisutnim licima video, audio i foto zapisa sednice, pod pretnjom udaljavanja prekršioca sa sednice. Poslovnik, takođe, propisuje obavezu nadležnih organa da snimaju audio-zapise sednica, a po potrebi i video-zapise.

Sasvim očekivano, građani najčešće ni ne pomišljaju da bi u doba brzih informacija, društvenih mreža i ubrzane digitalizacije, mogla postojati ovakva zabrana, a posebno s obzirom na to da se radi o zabrani snimanja događaja koji je po naslovu i percipiranom karakteru „javan”. Uprkos pojačanom broju zahteva da se dopusti snimanje ovakvih događaja, ova zabrana je i dalje na snazi. Uz to, uprkos tome što nadležni organi snimaju audio zapise toka svake javne sednice, načinjeni snimci nisu dostupni javnosti. Ovakva praksa produbljuje percepciju građana o netransparentnosti rada organa nadležnih za izradu i donošenje planskih dokumenata.

Propisi kojima je regulisana procedura izrade planskih dokumenata prepoznaju potrebu za ponavljanjem jednog dela ove procedure, te propisuju uslove pod kojima se pristupa takvoj aktivnosti. Zakon o planiranju i izgradnji, u čl. 51, određuje da će nadležni organ, odnosno Komisija za planove, doneti odluku kojom se nosiocu izrade nalaže da izradi novi nacrt planskog dokumenta u slučaju da ovaj organ, nakon javnog uvida u nacrt planskog dokumenta, utvrdi da usvojene primedbe suštinski menjaju planski dokument. S druge strane, čl. 68 st. 3 Pravilnika o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja predviđeno je da se, u slučaju da se utvrdi da je planski dokument značajnije promenjen u jednom delu, za taj deo nacrta planskog dokumenta organizuje ponovljen javni uvid. U skladu sa čl. 55 Pravilnika, ponovljeni javni uvid u deo planskog dokumenta ne može trajati kraće od 15 dana. Međutim, ovi propisi ne definišu bliže karakter izmena koje se smatraju značajnijim, odnosno suštinskim izmenama planskog dokumenta. Procena potrebe za pristupanjem ponavljanju izrade nacrta planskog dokumenta, odnosno potrebe za ponavljanjem javnog uvida u ceo nacrt planskog dokumenta ili jedan njegov deo, prepuštena je nadležnom organu tj. Komisiji za planove.

Međutim, u Beogradu građani veoma retko imaju priliku da kroz instrument ponovljenog javnog uvida daju svoj komentar na izmene nacrta planskog dokumenta, usvojene po završetku javne sednice Komisije za planove, bez obzira da li konačni stav Komisije za planove po upućenim primedbama građana i institucija utiče na promenu stepena ostvarivanja prava građana.

U skladu sa članom 67 Pravilnika, na jednoj ili više zatvorenih sednica koje se održavaju po završetku javnog uvida (ovo može biti i neposredno nakon javne sednice), Komisija za planove donosi zaključak po svakoj podnetoj primedbi, koji je deo izveštaja o obavljenom javnom uvidu . Propisi ne određuju obavezu nadležnih organa da blagovremeno obaveste građane o sadržaju ovog izveštaja.

Ipak, Sekretarijat za urbanizam i građevinske poslove Gradske uprave grada Beograda sprovodi praksu obaveštavanja građana o ishodu procedure javnog uvida time što na adrese podnosilaca primedbi dostavlja izvod iz verifikovanog izveštaja o održanom javnom uvidu  koji sadrži skraćeni prikaz primedbe, sa zaključkom i obrazloženjem Komisije o toj primedbi. Dopis Sekretarijata dodatno sadrži i obaveštenje o alatima koji su na raspolaganju građanima koji nisu zadovoljni ishodom javnih konsultacija, sledeće sadržine: „Konačna verzija Nacrta predmetnog urbanističkog plana s Izveštajem o javnom uvidu biće dostavljena Gradskom veću grada Beograda radi utvrđivanja predloga Plana, nakon čega će biti upućena Skupštini grada Beograda na razmatranje i donošenje. Predlog za izmenu i dopunu Predloga predmetnog urbanističkog plana u smislu čl. 115 Poslovnika Skupštine grada Beograda (Sl. list grada Beograda, br. 15/09, 14/10, 32/10 i 101/19) podnosi se u formi amandmana. Amandman može podneti odbornik, Gradsko veće, gradonačelnik, stalno radno telo Skupštine, Skupština gradske opštine i 500 birača s prebivalištem na teritoriji grada.”

Ukoliko ostavimo po strani mogućnost da građani izvrše pritisak putem političkih predstavnika u ovom telu, te se usmerimo na mogućnost da građani podnesu amandman prikupljanjem potpisa 500 birača, izvesno je da su efekti ovog mehanizma veoma ograničeni, a često i u potpunosti obesmišljeni. Praksa pokazuje da konačna verzija nacrta planskog dokumenta, sa izveštajem o javnom uvidu, značajno pre stiže do Skupštine grada Beograda, nego što izvod iz istog izveštaja stiže na adrese građana, zbog čega su građanima sužene mogućnosti da iskoriste svoje pravo na organizovanje i upućivanje amandmana. Takođe, druge odredbe Poslovnika Skupštine grada Beograda dodatno otežavaju građanima da iskoriste ovaj mehanizam. Naime, amandman na predlog urbanističkog plana može se podneti najkasnije pet dana pre održavanja sednice Skupštine⁵⁴, dok rok počinje da teče „od dana upućivanja predloga opšteg akta odbornicima” (čl. 115 Poslovnika). Kako se predlozi odluka i urbanističkih planova odbornicima dostavljaju najkasnije sedam dana pre održavanja sednice Skupštine (čl. 74 st. 2 Poslovnika) zajedno sa dnevnim redom sednice, zaključuje se da građani najčešće imaju samo dva dana tokom kojih mogu podneti svoje amadmane. Dodatno, i to je moguće pod uslovom da dobiju informaciju o tome da je predlog planskog dokumenta upućen odbornicima, a s obzirom na to da ovu informaciju propisi ne definišu kao javnu. Uz to, obaveštenje o održavanju sednica Skupštine grada Beograda, skoro po pravilu se javno objavljuje u roku kraćem od propisanih sedam dana pre početka same sednice. Ipak, ovde je zabeležen pozitivan pomak, pa je nedavno uvedena praksa da obaveštenje ipak sadrži i okviran opis dnevnog reda sednice.

Navedene poteškoće bile bi znatno umanjene ukoliko bi nadležni organi preduzeli aktivnosti na blagovremenom obaveštavanju građana o ishodu javnog uvida u planska dokumenta. Ove aktivnosti ne zahtevaju znatna ulaganja s obzirom na to da bi se značajan pozitivan efekat ove mere postigao i jednostavnim postavljanjem verifikovanog izveštaja o obavljenom javnom uvidu u planski dokument na internet stranicu putem koje se vrše javni uvidi.