Javnost na distanci - demokratija u krizi
/ istraživanja
Proces i procedura izrade plana
Planiranje kao stručni i politički proces
Urbanistički plan je jedan od instrumenata za sprovođenje politike Grada u oblasti urbanističkog planiranja. Odluku o izradi plana i sâm plan donosi Skupština grada Beograda, odnosno skupštinski poslanici, predstavnici političkih partija. U svim fazama izrade plana odluke donosi Komisija za planove, koju je osnovala Skupština grada Beograda, da se bavi pitanjima urbanizma. Predsednik planske komisije je ujedno i glavni urbanista grada, institucija koja je formirana pri kabinetu gradonačelnika. Odluke koje se donose tokom procesa i procedure izrade plana nisu bazirane samo na stručnim, već i na političkim argumentima. U skladu sa svim tim, urbanistički plan je i stručni i politički akt.
Svi učesnici u izradi plana zapravo učestvuju u kreiranju politike razvoja konkretnog područja. Za građane i širu javnost, to učešće je omogućeno u dve faze – na samom početku izrade plana tokom ranog javnog uvida i u završnoj fazi procesa izrade plana tokom javnog uvida. Nadležne institucije javnog sektora u početnoj fazi su u obavezi da daju uslove iz svoje nadležnosti, dok u završnoj fazi mogu dati svoje primedbe.
Stepen i forma učešća javnosti u procesu izrade plana može se okarakterisati dominantno kao informativna i konsultativna – građani imaju uvid u materijal, mogu dobiti informacije o njemu i mogu dostaviti svoje primedbe ili sugestije. U završnoj fazi izrade plana mogu i javno diskutovati o svojim primedbama, prvenstveno s Komisijom za planove i obrađivačem plana. Tokom trajanja ranog javnog uvida i javnog uvida u plan, nije ustanovljena i nije uobičajena praksa dodatnih formi učešća građana u izradi planskog rešenja, poput anketa, radionica, fokus-grupa, javnih diskusija, javnih prezentacija i slično.
Odluke Komisije za planove u proceduri stručne kontrole i javnog uvida su obavezujuće i moraju biti u skladu sa Zakonom, planom višeg reda i uslovima nadležnih institucija, jer je zadatak Komisije za planove, između ostalog, upravo da proverava usklađenost plana s navedenim dokumentima. Drugim rečima, zakonodavac, prethodno dogovoreni i usvojeni strateški ciljevi i mere iz plana višeg reda, kao i nadležne institucije javnog sektora s uslovima baziranim na drugim zakonima i dokumentima, definišu okvir za planiranje, ali i prostor za delovanje Komisije za planove.
Zvanične informacije o podnetim primedbama, sugestijama, stavovima obrađivača plana, kao i donesenim odlukama Komisije za planove, tokom različitih faza izrade plana nisu u potpunosti i pravovremeno dostupne javnosti. Neke informacije su dostupne u kasnijim fazama izrade plana, dok su druge dostupne samo putem konkretnih zahteva za pristup informacijama od javnog značaja.
Proces i procedura izrade plana
Četiri faze izrade plana: od inicijative za izradu do usvajanja
Proces i procedura izrade plana započinje inicijativom za izradu plana (najčešće javne institucije ili privatnog lica / investitora) na osnovu koje Sekretarijat za urbanizam i građevinske poslove (kao nosilac izrade svih planova na teritoriji Beograda) i u saradnji s nadležnim institucijama (npr. Sekretarijatom za zaštitu životne sredine) formira potrebne elemente za odluku o izradi plana. Informacija da je pokrenuta inicijativa za izradu plana, kao i njen sadržaj, nisu dostupni javnosti, (osim ako se ne traže ciljano od nadležnih institucija, u vidu zahteva za pristup informacijama od javnog značaja).
Odluka o izradi plana po Zakonu, između ostalog, sadrži cilj izrade plana, uslove planova višeg reda i konceptualni okvir budućeg planskog rešenja. Predlog odluke usvaja Komisija za planove Skupštine grada Beograda, a samu Odluku donosi Skupština grada Beograda i ona se objavljuje u Službenom listu grada Beograda.
Po Zakonu, elaborat za rani javni uvid (RJU) kao početnu, konceptualnu fazu izrade plana, sa propisanim sadržajem i formom, izrađuje obrađivač plana (javno preduzeće, npr. Urbanistički zavod Beograda, ili privatna firma registrovana za delatnost izrade planova koja ispunjava propisane uslove), dok Sekretarijat za urbanizam i građevinske poslove, kao nosilac izrade plana, određuje datum javnog uvida u elaborat za RJU. U beogradskoj praksi, elaborat za RJU razmatra Komisija za planove pre izlaganja na rani javni uvid i o tome donosi poseban zaključak.
Elaborat za rani javni uvid izlaže se na rani javni uvid minimum 15 dana. Elaborat sadrži tekst, grafičke priloge i dokumentaciju, sve u skladu sa Zakonom. Tokom ranog javnog uvida, svoje primedbe, sugestije i mišljenje na izloženi materijal mogu dati svi zainteresovani građani. Primedbe i sugestije se predaju Sekretarijatu za urbanizam i građevinske poslove, u pisanoj formi. Takođe, tokom trajanja ranog javnog uvida, odnosno u Zakonom propisanom roku, sve nadležne institucije javnog sektora (JKP, zavodi, sekretarijati…) u obavezi su da dostave uslove iz svoje nadležnosti.
Nakon završetka ranog javnog uvida, Komisija za planove može dati smernice za dalju izradu nacrta plana. Podaci o trajanju i organizaciji RJU, sve prispele primedbe i sugestije građana, uslovi nadležnih institucija, kao i smernice Komisije za planove formiraju Izveštaj o ranom javnom uvidu, zvaničan dokument koji potpisuje Komisija za planove. Izveštaj o ranom javnom uvidu moguće je pogledati tek tokom javnog uvida u nacrt plana, u dokumentaciji elaborata koji se izlaže na javni uvid. Pre toga jedino putem zahteva za pristup informacijama od javnog značaja.
Po Zakonu, građani ne dobijaju zvaničan odgovor na svoje primedbe i sugestije koje su priložili tokom trajanja ranog javnog uvida. Odgovor na primedbe i sugestije daje obrađivač plana, i to ne na svaku primedbu pojedinačno, nego uopšteno za sve primedbe – u vezi s namenom zemljišta i planiranim kapacitetima i parametrima izgradnje. Takvi odgovori se prezentuju Komisiji za planove tokom stručne kontrole nacrta plana. Građani mogu videti generalne odgovore obrađivača tek tokom javnog uvida u nacrt plana, u dokumentaciji elaborata koji se izlaže na javni uvid.
Nacrt plana s propisanim sadržajem i formom izrađuje obrađivač plana i upućuje ga Sekretarijatu za urbanizam i građevinske poslove radi stručne kontrole. Stručnu kontrolu nacrta plana vrši Komisija za planove, nakon čega se sastavlja Izveštaj o izvršenoj stručnoj kontroli. Po Zakonu, zaključci Komisije za planove koji su sastavni deo izveštaja jesu obavezujući, odnosno obraćivač plana mora postupiti po njima. Građani mogu videti izveštaj o stručnoj kontroli tek tokom javnog uvida u nacrt plana, u dokumentaciji elaborata koji se izlaže na javni uvid.
Nacrt plana koji je korigovan u skladu s Izveštajem o izvršenoj stručnoj kontroli izlaže se na javni uvid (JU) minimum 30 dana. Elaborat nacrta plana sadrži tekst, grafičke priloge i dokumentaciju, u skladu sa Zakonom. Tokom javnog uvida, svoje primedbe na izloženi materijal mogu dati svi zainteresovani građani. Primedbe se predaju Sekretarijatu za urbanizam i građevinske poslove, u pisanoj formi. Takođe, tokom trajanja javnog uvida, sve nadležne institucije javnog sektora (JKP, zavodi, sekretarijati…) mogu da dostave i primedbe iz svojih nadležnosti.
Po završenom javnom uvidu organizuje se javna sednica Komisije za planove, kojoj mogu da prisustvuju svi podnosioci primedbi. Na javnoj sednici se diskutuje pojedinačno o svim podnetim primedbama, a obrađivač plana je dužan da obrazloži svoj stav po svakoj primedbi. Konačan stav Komisije za planove po svakoj podnetoj primedbi formuliše se na zatvorenom delu sednice, kojoj ne prisustviju građani, odnosno koja nije otvorena za širu javnost, već samo za nadležne institucije i obrađivača plana. Zaključak zatvorenog dela sednice predstavlja Izveštaj o javnom uvidu u nacrt plana, koji potpisuje Komisija za planove. Po Zakonu, zaključci Komisije za planove po svakoj podnetoj primedbi, koji su sastavni deo izveštaja, obavezujući su, odnosno obrađivač plana mora postupiti po njima.
Svaki podnosilac primedbe dobija zvaničan odgovor Komisije za planove pisanim putem. Ovaj odgovor ne utiče na dalju proceduru donošenja plana, odnosno odbijanje primedbe i eventualna žalba na takvu odluku ne utiče na dalji tok usvajanja plana.
Nacrt plana koji je korigovan u skladu s Izveštajem o javnom uvidu upućuje se Skupštini grada Beograda na usvajanje. Na skupštinskoj sednici, moguće je uložiti amandman na plan kojim se predlaže promena planskog rešenja. Ukoliko amandman prihvati skupštinska većina, nacrt plana se vraća Komisiji za planove na ponovno razmatranje i korekciju. Nakon donošenja plana, tekstualni deo plana se objavljuje u Službenom listu grada Beograda.
Izveštaj o javnom uvidu, kao i Izveštaj Sekretarijata za urbanizam i građevinske poslove, koji sadrži detaljan opis cele procedure izrade i donošenja plana, postaju sastavni deo dokumentacije plana. Dokumentacija nije normativni deo plana, ne objavljuje se u Službenom listu grada Beograda, a ne može se naći ni u Centralnom registru planskih dokumenata (CRPD) – iako je po Pravilniku o sadržaju ovog registra njegov sastavni deo – i moguće ju je pogledati samo uz poseban zahtev.
Dnevni red i zaključci sednica Komisija za planove i Skupštine grada Beograda nisu javno dostupni svima, mogu se dobiti tek putem zahteva za pristup informacijama od javnog značaja i, eventualno, ukoliko se uvrste u dokumentaciju koja je predmet RJU ili JU, pored Zakonom propisanog minimuma.
Analizu je izradila stručna oganizacija Nova planska praksa, baza za urbanistička istraživanja i razvoj planiranja, u okviru CZKD projekta “Javnost na distanci” koji je dobio podršku projekta Vlade Švajcarske “Zajedno za aktivno građansko društvo – ACT”, koji sprovode Helvetas Swiss Intercooperation i Građanske inicijative. Mišljenje koje je izneto je mišljenje autora i ne predstavlja nužno i mišljenje Vlade Švajcarske, Helvetasa ili Građanskih inicijativa