Ka kolaborativnom upravljanju

/ istraživanja / Stepa Stepanović

Integralna analiza

Naselje „Stepa Stepanović“ predstavlja najveći projekat državne stanogradnje – izgradnje koja se u celosti ili delimično finansira iz javnih sredstava – u postocijalističkom periodu razvoja Srbije. Realizovan je na osnovu Zakona o podsticaju građevinskoj industriji  Republike Srbije u uslovima krize (“Sl. glasnik RS”, br. 45/2010) u javno-javnom partnerstvu Republike Srbije i Ministarstva odbrane. Izgradnja naselja na lokaciji nekadašnje kasarne „Stepa Stepanovic“ je omogućena 2010. godine, kada je Vlada Republike Srbije usvojila „Master plan raspolaganja nepokretnostima na teritoriji Republike Srbije koje nisu neophodne za funkcionisanje Vojske Srbije“ Ministarstva odbrane (MO). Izgradnja je započeta iste godine, nakon što je MO ustupilo lokaciju Republici Srbiji i potpisivanja ugovora o zajedničkoj izgradnji između Republike Srbije (RS) i Građevinske direkcije Srbije (GDS). Po tom ugovoru, GDS je suinvestitor (u ime i za račun RS) koji preuzima obavezu izrade planske i projektne dokumentacije, izvođenja radova i pribavljanja upotrebnih dozvola, nakon čega će Ministarstvu odbrane pripasti 21% bruto površine novoizgrađenog prostora, dok će ostatak biti prodat na tržištu.  Svi stanovi u naselju su prodati, neki i uz podršku subnecionisanim kreditima, a GDS trenutno subvencioniše kupovinu poslovnog prostora odobravajući beskamatne pozajmice u iznosu do 50 % vrednosti.

Urbanistički projekat stambeno-poslovnog kompleksa sa pratećim sadržajima na lokaciji kasarne „Stepa Stepanović” na Voždovcu (br 350.13-13/2010) izradio je Urbanistički zavod 2010. godine. Projektom je na površini od 42 ha planirana izgradnja oko 4600 stanova, 150 lokala, 1.400 garažnih mesta, 3.300 parking mesta, 9,5 km novih saobraćajnica, 50% zelenih površina i pratećih sadržaja na jedinstvenoj građevinskoj parceli u centralnom delu stambenog naselja -snabdevanje, kulturni život stanovnika i objekti društvenog standarda (dve osnovne škole, predškolska ustanova i objekat zdravstvene zaštite). Promocija i podaja stanova je vršena predstavljanjem urbanističkog projekta i njim definisanim pratećim sadržajima, koji su, između ostalog, i uticali da GDS utvrdi prodajnu cenu kvadrata stambenog prostora. Izgradnja stanova je započeta 2011. godine.

Problemi nastaju od 2013. godine usled usvajanja više planskih dokumenata i rešenja kojima se menja rešenje definisano Urbanističkim projektom iz 2010. godine:  Projekta prepracelacije katastarskih parcela 7764/23 i 7764/44 KO Voždovac u naselju “Stepa Stepanović” (UZ, februar 2013),  Rešenja za izgradnju stanice za snabdevanje motornih vozila tečnim gorivom, tečnim naftnim gasom i maloprodajno mesto boca tečnog naftnog gasa do 1000 kg (MUP RS, jun 2013) , Urbanističkog projekta za izgradnju komercijalnih sadržaja u naselju „Stepa Stepanović” na Voždovcu (UZ, septembar 2013.), Odluke GDS parcele za izgradnju Hrama (jul, 2015) i Urbanističkog projekta za izgradnju pravoslavnog hrama prebodobne mati Angeline na parceli 7764/56 KO Voždovac u stambeno-poslovnom kompleksu “Stepa Stepanović”. Navedenim dokumentima su izvršene izmene namena površina i objekata i preparacelacija, čime je omogućena izgradnja benzinske pumpe i izgradnja verskog objekta. To, kao i neizgradnja, odnosno nepravovremena izgradnja planiranih doma zdravlja, škole i vrtića, su izazvale velike proteste stanara naselja koji traju u kontinuitetu i u različitim formama od 2013 do danas. Stanari su zarad organizacije svog delovanja na zaštiti interesa registrovali „Udruženje stanara naselja Stepa Stepanović“ (USNSS).

Celokupan proces karakteriše netransparentnost procesa donošenja odluka, nedoslednost realizacije planiranog razvoja koji utiče na kvalitet života i vrednost nekretnina i različite vidove eskalacija sukoba (od fizičkih na terenu, do onih sa sudskim epilogom) različitih zainteresovanih aktera.

Za više informacija o promenama u procesu prostornog razvoja posmatranim kroz integralnu prizmu, kao i komentare autora istraživanja (obeleženo simbolom vatre u levom uglu), pogledajte hronologiju u nastavku.

Otvorite da pogledajte hronologiju

Definisanje i odbrana javnog interesa

Istraživanjem je usmereno na planski proces vezan za naselje Stepa Stepanović u Beogradu, opština Voždovac. Studija slučaja prikazuje primer planskog razvoja i izgradnje stambenog naselja finansiranog uz pomoć države. Nepravilnosti i kontradiktornosti nastale tokom planiranja naselja i izvođenja projekta predmet su višegodišnjih aktivnosti i protesta udruženih i organizovanih stanara naselja koji tvrde da je u tom procesu narušen javni interes kroz izmene planskih rešenja i nedoslednosti u njihovom sprovođenju. Prvi Urbanistički projekat je izrađen 2010. godine, a 2011. godine počinje izgradnja naselja, ali nerešena pitanja vezano za realizaciju objekata na parcelama predviđenim za javne namene ostaju tema konflikta i deceniju kasnije. Analiza studije slučaja prikazuje procese planiranja i realizacije predviđenih namena, sa posebnom pažnjom na konfliktna mesta vezana za naselje Stepa Stepanović. Studija se oslanja na javno dostupna dokumenta nadležnih institucija, zakone i pravilnike relevantne za proces planiranja.

Analizom slučaja urbanog razvoja naselja Stepa Stepanović uočavaju se tri različita perioda u procesu planiranja i realizacije planiranih sadržaja naselja Stepa Stepanović:

Prvi period počinje 2010. godine kada je usvojen prvi Urbanistički projekat kojim se uređuje razvoj savremenog gradskog naselja sa svim neophodnim kapacitetima. Karakteriše ga multidisciplinarna saradnja na više nivoa upravljanja, kao i niz novih mehanizama za omogućavanje finansiranja i realizacije ovog projekta. Ovaj period prati snažna promocija javnog interesa i isticanje značaja učešća države u rešavanju stambenog pitanja građana kroz razne upravljačke mehanizme i instrumente. Promocija javnog interesa je čitljiva u Urbanističkom projektu iz 2010. godine, gde su jasno definisani ciljevi razvoja naselja visokog kvaliteta života. Pored toga, promocija javnog interesa je čitljiva i u zakonima donošenim tokom i neposredno pre izrade i realizacije urbanističkog projekta, koji su javni interes štitili i promovisali kroz stvaranje adekvatnog pravnog okvira za realizaciju planiranog naselja, te garancijama za kredite. Iako su napravljeni određeni iskoraci u procesu planiranja kroz međusektorsku saradnju i donošenje pravnih akata, samo urbanističko rešenje nije bilo predmet arhitektonsko-urbanističkog konkursa, što bi za projekat ovih razmera bilo primereno. Uprkos nedostacima u okviru prve faze razvoja naselja,  jasno je definisano opredeljenje države ka zaštiti javnog interesa. Posebno treba naglasiti da je Urbanističkim projektom iz 2010.g. predviđena fazna realizacija planiranih sadržaja, prema nezavisnim funkcionalnim celinama – građevinskim parcelama.

Drugi period razvoja naselja počinje 2013. g, izradom drugog urbanističkog projekta – Urbanistički projekat za izgradnju komercijalnih sadržaja u naselju ’’Stepa Stepanović’’ na Voždovcu. Njegov obuhvat pokriva deo naselja gde je prvim urbanističkim projektom iz 2010. g. predviđena realizacija multifunkcionalnog centra sa javnim uslugama i komercijalnim sadržajima. Novim urbanističkim projektom se predlažu izmene koje jedinstvenu parcelu- definisanu kao multifunkcionalni centar prethodnim urbanističkim projektom dele na manje parcele na kojima se planiraju objekti javne i komercijalne namene na odvojenim parcelama. Planirani kapaciteti javnih usluga iz prvog Urbanističkog projekta iz 2010. g. se zadržavaju, dok se ostali sadržaji redukuju i prema obimu i prema raznolikosti. Preparcelacijom iz 2013. godine, razdvajanjem javnih i komercijalnih sadržaja na pojedinačne parcele, omogućeno je da se planirani sadržaji realizuju odvojeno, što se i desilo kada je Direkcija Srbije, kao glavni investitor, kao prioritet postavila izgradnju komercijalnih sadržaja. Dakle, usvajanjem drugog Urbanističkog projekta 2013. godine omogućena je realizacija komercijalnih sadržaja i ujedno odlaganje ulaganja države u objekte javne namene.

Ove odluke rezultovale su činjenicom da prvobitno planirani kapaciteti savremenog gradskog naselja kojima se omogućava visok kvalitet života stanovnika budu revidirani na način koji taj kvalitet života snižavaju. Naime, realizovani kapaciteti stambenih jedinica i posledično broja stanovnika su sa novim urbanističkim projektom dovedeni u nesrazmeru sa zakonski definisanim kapacitetima javnih namena. Ovakvo rešenje je proizvelo nezadovoljstvo među stanovništvom naselja, koje je kasnije formalizovano formiranjem udruženja građana pod nazivom „Udruženje stanara naselja Stepa Stepanović“. Proteklih godina Udruženje stanara naselja Stepa Stepanović je sprovelo niz akcija, kao što su sastanci sa predstavnicima opštinskih i gradskih institucija, protestne šetnje, pokretanje zvanične veb stranice sa informacijama vezanim za zaštitu javnog interesa koji bi planski proces trebalo da garantuje. Javni interes se u ovom slučaju prvenstveno posmatra kao zaštita kvaliteta života, ali i kao pravo građana da učestvuju u planskom procesu i procesu donošenja odluka. Za razliku od prve faze, gde je niz državnih i gradskih institucija aktivno radio na promociji javnog interesa, druga faza planiranja i izgradnje naselja se odlikuje usložnjavanjem planskog procesa i rastućim konfliktom između stanara i javnih institucija.

Treći period razvoja naselja otpočinje planiranjem pravoslavnog hrama u naselju, što nije bilo predviđeno prvobitnim urbanističkim projektom. Vlada RS 2015. godine je donela odluku kojom se parcela namenjena za osnovnu školu dodeljuje Srpskoj pravoslavnoj crkvi, u svrhu izgradnje verskog objekta i dodatnih sadržaja (parohijski dom). Doneta odluka je proizašla kao rezultat imovinskih pregovora države i Srpske pravoslavne crkve u procesu restitucije, međutim bez planskog osnova kojim se parcela određuje za novu namenu – verski objekat. Ovom odlukom je postojeći konflikt interesa između stanara i javnih institucija zamenjen konfliktom u kojem se crkva i stanari spore oko prava na parcelu. Odluka Vlade RS, doneta mimo institucija nadležnih za planiranje razvoja grada, omogućila je izradu Urbanističkog projekta za izgradnju pravoslavnog hrama Prepodobne mati Angeline na kp. 7764/56, KO Voždovac, u stambeno-poslovnom kompleksu Stepa Stepanović u Beogradu.

Analizom planiranih i realizovanih kapaciteta, kao i planskih izmena tokom deset godina planiranja i razvoja naselja Stepa Stepanović, zaključuje se da je rezultat predočenog procesa stambeno naselje koje ima podstandardne kapacitete (nerealizovani kapaciteti javnih usluga), nezadovoljavajući kvalitet života i nerazrešen konflikt interesa suprotstavljenih strana. Analizirani slučaj odlikuje nedoslednost u procesu urbanističkog planiranja preskakanjem institucija nadležnih za urbanističko planiranje prilikom donošenja odluka o potrebnim kapacitetima za razvoj kvalitetnog naselja, kao i nedostatak transparentnosti u procesu planiranja, jer se odluke donose bez znanja aktera na koje one direktno utiču, i bez mogućnosti njihovog učestvovanja u odlučivanju. Iako stanari više godina preduzimaju niz aktivnosti sa ciljem zaštite javnog interesa i insistiraju  da budu uključeni u proces planiranja svog neposrednog okruženja, do sada nije donet dokument koji bi poslužio kao pravni ili planski osnov za realizaciju zahteva građana i zaštitu njihovih prava u prikazanom slučaju. Nasuprot tome, sprovode se odluke i planska rešenja koja su u direktnom sukobu sa interesom građana koji bi planskim procesom i zakonima trebalo da bude garantovan. Takođe, nedostaju konkretni koraci kojima bi se unapredila saradnja građana i nadležnih institucija u procesu donošenja odluka i razrešenja konflikta.

Posledično, naselje Stepa Stepanović koje je prvim Urbanističkim projektom i nizom odluka koje su prethodile planirano kao reprezentativan primer javnog stanovanja, u svojoj konačnici predstavlja primer netransparentnog procesa planiranja, ignorisanja potreba građanja, manjka odgovornosti državnih i gradskih institucija i nemogućnosti zaštite javnog interesa.

Otvorite da pogledate pun tabelarni prikaz rezultata istraživanja
Otvorite da pogledate sažet tabelarni prikaz rezultata istraživanja

Dijagram istraživanja

Dijagram procesa istraživanja studije slučaja Makiškog polja ilustruje integralni pristup u istraživanju javnih politika od značaja za planiranu transformaciju prostora. Dijagram ukazuje na značajan broj dokumenata koja je neophodno analizirati pri definisanju i odbrani javnog interesa u konkretnoj studiji slučaja, pri čemu desno (bojom obeleženo) polje prikazuje dokumenta iz oblasti formalnog urbanističkog planiranja, dok se levo polje odnosi na dokumenta iz drugih oblasti.

Dijagram ilustruje da integralno posmatranje i razumevanje procesa prostornog razvoja podrazumeva otklon od tradicionalno posmatrane delatnosti planiranja kao tehničke aktivnosti izrade planova, kao i da proces razvoja grada obuhvata čitav niz odluka donetih na različitim nivoima i sektorima upravljanja.

Istraživanje se bazira na javno dostupnim dokumentima. U okviru dijagrama je crvenom bojom ilustrovano koja dokumenta u trenutku istraživanja (2020) nisu bila javno dostupna, pri čemu vidimo njihov značajan udeo.

Otvorite da pogledate dijagram istraživanja