Ka kolaborativnom upravljanju
/ istraživanja / Makiško polje
Integralna analiza
Makiš predstavlja najstarije i najznačajnije vodoizvorište Beograda – od 1892. godine pet cevastih bunara izbušenih na Makišu predstavljaju začetak korišćenja podzemnih voda na kojem je zasnovan veliki deo savremenog vodovoda Beograda.
Slučaj upravljanja razvojem ovog izuzetno važnog područja grada karakterišu paralelni procesi u međusobnoj koliziji: a) sužavanje uže zone sanitarne zaštite i intezivna urbanizacija tog područja, i b) ulaganje u postrojenje za preradu vode Makiš i zaduživanje u te svrhe.
Možda upravo postojanje ta dva paralelna procesa bazirana na suprotstavljenim sistemima vrednosti i idejama o razvoju, leži u osnovi druge ključne karakteristike upravljanja razvojem područja – netransparentnost procesa planiranja i odlučivanja, odnosno nemogućnost ili otežan pristup dokumentima od značaja.
Ilustrativan je primer studije “Podzemne i površinske vode vodosnabdevanja Grada Beograda” iz 2013. godine koju je uradio Institut “Jaroslav Černi“ i koja predstavlja osnov „Elaborata o zonama sanitarne zaštite” koje je Ministarstvo zdravlja 2014. godine usvojilo i na osnovu njega donelo Rešenje. god o određivanju zona sanitarne zaštite na administrativnoj teritoriji grada Beograda (br. 530-01-48/2014-10 od 01.08.2014.). Ovim Rešenjem, zone sanitarne zaštite su redefinisane, nove granice su unete u Plan upravljanja vodama sliva reke Save (2014), Generalni urbanistički plan Beograda (2016) i Plan generalne regulacije – Grad Beograd, celine I-XIX, 2016.g. čime je omogućena i legitimisana intenzivna izgradnja područja. Sa druge strane, Stručna komisija je 2015. godine odbila pomenutu Studiju proglasivši je neosnovanom i neadekvatno obrazloženom. Ova Studija nije javno dostupna, kao ni veliki deo ostale dokumentacije od značaja, čime smo ostali uskraćeni za razumevanje razloga koji su u osnovi ubrzane izmene čitavog seta zakonskih rešenja, gradskih propisa, strateških prioriteta i planova razvoja grada. Ilustracija je više promena rešenja sistema metro linija, pri čemu je u aktuelno ono rešenje u okviru kog je trasa linije Železnik-Makiš-Mirjevo prioritet.
Otežan ili onemogućen pristup informacijama je obeležilo ovo istraživanje u kojem su informacije o slučaju prikupljane prevashodno iz medijskih prikaza događaja u vezi sa teritorijom. To je ujedno i mogući razlog odsustva značajnije diskusije u javnoj sferi o razvoju ovog područja od izuzetnog značaja za budućnost Beograda.
Za više informacija o promenama u procesu prostornog razvoja posmatranog kroz integralnu prizmu, kao i komentare autora istraživanja (obeleženo simbolom vatre u levom uglu), pogledajte hronologiju u nastavku.
Definisanje i odbrana javnog interesa
Makiš predstavlja najstarije i najznačajnije vodoizvorište Beograda na kome su 1882. godine postavljeni temelji savremenog sistema vodosnabdevanja, a čiji kapaciteti i danas predstavljaju njegovu okosnicu. Kao takav, Makiš jeste područje od izuzetnog značaja za celokupnu javnost, što nameće obavezu izrazite odgovornosti i transparentnosti u procesu upravljanja njegovim razvojem, eksploatacijom i zaštitom. Nasuprot tome, tokom protekle decenije sproveden je niz netransparentnih i naizgled međusobno suprotstavljenih odluka vezanih za ovo područje. Među njima izdvajaju se istovremeno ulaganje u povećanje kapaciteta vodoizvorišta s jedne strane, i nasuprot tome povlačenje zone sanitarne zaštite izvorišta vodosnabdevanja koje omogućuje dalju urbanizaciju kroz intenzivnu izgradnju. Usled nemogućnosti pristupa, ali ni razumevanja informacija i odluka vezanih za usko stručnu oblast od značajnog javnog interesa, javlja se veliki broj nedoumica i nepoverenja iz koga proizilaze konflikti. Paralelni urbani procesi, čije se strategije menjaju prema atraktivizaciji Makiša kao lokacije za gradnju, poput trasiranja beogradskog metroa, dodatno podstiču nerazumevanje, a time i nepoverenje u procese zaštite javnog interesa kada su u pitanju odluke donete za ovo područje.
Cilj istraživanja je preispitivanje tretmana voda kao javnog dobra i pitanja od javnog interesa, kroz pravni i planski okvir, na primeru Makiškog vodoizvorišta, kao i regulative u pogledu transparentnosti za pitanja od javnog interesa koja su istovremeno usko stručna i teško razumljiva nestručnoj javnosti.
Problem zakonodavnog okvira:
Zakon o vodama identifikuje vode i vodno zemljište kao dva odvojena entiteta koja se različitim članovima zakona različito i uređuju. Time se omogućava njihovo zasebno i nezavisno tretiranje, uprkos fizičkoj neraskidivosti i uzročno-posledičnoj povezanosti ova dva entiteta, što dalje otvara mogućnosti različitih tumačenja i primene Zakona.
Izmenama i dopunama Zakona o vodama iz 2016. godine uvedene su značajne promene, kao što je promena odredbe da je voda dobro od opšteg interesa, odredbom da voda predstavlja prirodno bogatstvo. Takođe, iako je vodno dobro definisano kao neotuđivo, izmenom istog člana pomenutog Zakona dodata je mogućnost zakupa nad vodnim zemljištem. Kroz dalju analizu drugih zakona, odnosno podzakonskih akata, mogu se preciznije definisati posledice dva pomenuta člana, prevashodno u smislu potencijalne eksploatacije voda u svrhe koje ne moraju biti u javnom interesu.
Voda je dobro od izuzetnog značaja i u slojevitoj upotrebi, stoga je upravljanje njome definisano kroz veliki broj delatnosti i pravilnika. Shodno tome, u procesu upravljanja vodama nadležnost ima veliki broj institucija čije ingerencije jesu u određenoj meri definisane, ali ne i njihove granice odnosno preklapanja, u smislu upravljanja jednim entitetom – koji i na drugi ima direktan uticaj. Takođe, kroz postojeći pravni okvir integralni pristup upravljanju jeste deklarativno definisan kao strateško opredeljenje, međutim Zakon nema obligacione elemente u ovom smislu, a provodivost ovog modela u praksi je upitna s obzirom na prethodno pomenut veliki broj institucija sa različitim ingerencijama (i nedovoljno definisanim međusobnim preklapanjima).
(NE)Transparentnost:
Pored unošenja u urbanističke i prostorne planove, izmene zona zaštite se unose prevashodno u Plan upravljanja vodama, čije je javno izlaganje Zakonom definisano samo u fazi izrade nacrta, dok ostaje nejasno gde se ovaj dokument objavljuje po usvajanju. Sa druge strane, iako Zakon predviđa „aktivno učešće javnosti“ ono se uglavnom svodi na informisanje, odnosno izveštavanje javnosti o stanju i planiranim koracima, što ne podrazumeva pojam „aktivno“ i predstavlja samo jedan vid transparentnosti.
Sama procedura pokretanja inicijative i sistema donošenja odluka u procesu proglašenja i izmena zona zaštite izvorišta nije precizno definisana. Time se stvara prostor za dalju razradu ovako važne teme kroz podzakonske akte, dok se u samom Zakonu veći deo odluka ostavlja resornom Ministru, čineći procedure odlučivanja nedovoljno javno dostupnima.
Uloga urbaniste i problem pribavljanja uslova:
Vodoizvorište i njegova zaštita sa stanovišta prostornog i urbanističkog planiranja predstavlja usko stručnu oblast za koju se dobijaju uslovi od nadležnih institucija koji se u urbanistički i prostorni plan implementiraju. Shodno tome,urbanistički i prostorni planovi predstavljaju dokument u kome se prikazuju odluke donete u prethodnim koracima i relevantnim institucijama, koje stoga u procesu planiranja nije moguće preispitati niti na njih uticati. Nameće se pitanje uloge urbanističke i planerske struke i mehanizama koje ima u odbrani javnog interesa u ovom, ali i brojnim drugim poljima za koja dobija i dužna je da poštuje uslove drugih javnih institucija. Takođe, može se postaviti i pitanje kvaliteta, merodavnosti i primenjivosti uslova sačinjenih iz uglova pojedinačnih oblasti, bez sveobuhvatnog sagledavanja.
U prilog prethodnoj tvrdnji ide i činjenica da je u Generalnom urbanističkom planu i i Planu generalne regulacije implementirana odluka o povlačenju zone vodoizvorišta, i u skladu sa tim namena zemljišta izmenjena je iz poljoprivrednog u građevinsko, i to prevashodno kroz komercijalne namene i mešovite gradske centre. Međutim, kada je u pitanju zaštita izvorišta, ova dva dokumenta se pozivaju na ranije pomenute zakone i podzakonska akta koji bliže određuju ovu oblast, kao i u plansku dokumentaciju, te se implementiraju u vidu uslova nadležnih institucija.
Analizom su uočene i neusklađenosti faza u planskoj proceduri, kao i u strateškom planiranju, jer se određeni akti oslanjaju na zastarele verzije zakona u odnosu na period kada su donete. Zatim, konkurs, kao model implementacije PGR-a nije predviđen za Makiš – iako je sproveden, dok PDR kao planski dokument nižeg reda jeste predviđen za dato područje, ali je i dalje u izradi – i to u fazi ranog javnog uvida od septembra 2017. godine.
Zaključno:
Polje upravljanja vodama izrazito je kompleksno i sveobuhvatno, sa velikim brojem uzročno – posledičnih veza koje se tiču mnogobrojnih oblasti od velikog značaja i javnog interesa. Kao takvo, ono mora biti sagledano i tretirano na integralan način i jasnije definisano u pogledu preklapajućih ingerencija i entiteta koji su formalno razdvojeni, ali suštinski, usled svoje međusobne uslovljenosti, ne bi smeli biti. Stoga, oblast upravljanja vodama predstavlja rečit primer i poligon za implementaciju novih modela integralnog upravljanja u cilju primenjivog planiranja održivog prostornog razvoja.
Dijagram istraživanja
Dijagram procesa istraživanja studije slučaja Makiškog polja ilustruje integralni pristup u istraživanju javnih politika od značaja za planiranu transformaciju prostora. Dijagram ukazuje na značajan broj dokumenata koja je neophodno analizirati pri definisanju i odbrani javnog interesa u konkretnoj studiji slučaja, pri čemu desno (bojom obeleženo) polje prikazuje dokumenta iz oblasti formalnog urbanističkog planiranja, dok se levo polje odnosi na dokumenta iz drugih oblasti.
Dijagram ilustruje da integralno posmatranje i razumevanje procesa prostornog razvoja podrazumeva otklon od tradicionalno posmatrane delatnosti planiranja kao tehničke aktivnosti izrade planova, kao i da proces razvoja grada obuhvata čitav niz odluka donetih na različitim nivoima i sektorima upravljanja.
Istraživanje se bazira na javno dostupnim dokumentima. U okviru dijagrama je crvenom bojom ilustrovano koja dokumenta u trenutku istraživanja (2020) nisu bila javno dostupna, pri čemu vidimo njihov značajan udeo.
