Monitoring i evaluacija planova (praćenje i vrednovanje) su neophodni da bi se predvideli i ispratili efekti realizacije planova na izgrađenu sredinu, društvo, ekonomiju, ekologiju, a time i osigurao kvalitet planskih rešenja, donošenje informisanih odluka, kao i transparentnost i odgovornost u planiranju i upravljanju. Zadatak uprave i planera je da urbanističke planove rade na smislen način, a zatim prate i vrednuju njihovo sprovođenje kako bi se u budućnosti moglo još bolje i svrsishodnije planirati – ispraviti greške i rešavati novi problemi.
U Srbiji postoje dva zakona koja regulišu urbani i prostorni razvoj: Zakon o planiranju i izgradnji (ZPI) i Zakon o planskom sistemu (ZPS). ZPI kroz izradu prostornih i urbanističkih planova reguliše pravila za uređenje i građenje prostora, dok se ZPS odnosi na izradu i koordinaciju širih razvojnih strategija i javnih politika. Ni jedan od ova dva zakona ne određuje bliže monitoring i evaluaciju planova, pa oni ostaju terra incognita u domaćoj praksi planiranja.
Kompleksan i značajan zadatak praćenja i evaluacije planova nije dodeljen nikome, nisu definisani koraci, metode, obim zadatka, niti njegov jasan cilj i svrha. Kao posledica ovog nedostatka, ciklus planiranja pokidan je na čak dva mesta: zbog nedostatka praćenja i evaluacije onoga što se gradi, ciklus planiranja pokidan je između završetka jednog i početka sledećeg ciklusa planiranja; manjak kriterijuma i evaluacije planskih rešenja obesmišljava sam proces izrade planova.
Sa jedne strane, bez praćenja sprovođenja planova i evaluacije izgradnje i uređenja prostora, podaci za novi planski ciklus nisu pouzdani, pa su planovi koji se izrađuju na takvoj osnovi neprecizni i ne rešavaju stvarne probleme i potrebe urbanog razvoja.
Sa druge strane, da bi monitoring i evaluacija izgrađenog imali smisla, planovi koje pravimo moraju da imaju smisla. Uspostavljanje sistema monitoringa i evaluacije znači da u središte planiranja stavljamo kvalitet i sadržaj planova. To bi omogućilo planerima i svim zainteresovanim stranama da sagledaju širu sliku: šta smo želeli da postignemo, koje smo odluke doneli, i šta smo na kraju ostvarili. Odnosno, to bi omogućilo vrednovanje odluka vezanih za planska rešenja, kao i njihovo transparentno praćenje.
Praćenje i vrednovanje u urbanističkom planiranju u oblastima koje “pokrivaju” javne institucije (javna komunalna preduzeća, sekretarijati, zavodi za zaštitu…), prepušteno je njima i rutinski se sprovodi kroz pribavljanje i usklađivanje sa njihovim uslovima. Na taj način, prilikom izrade planova, upoznati smo sa stanjem putne mreže, postojećim i potrebnim lokacijama škola, obdaništa, zdravstvenih centara, te činjenicom da neka naselja još uvek nisu priključena na kanalizaciju ili da Beograd nema ni jedan regulisani izliv kanalizacije u Savu i Dunav.
Javna dostupnost i kvalitet ovih podataka su posebna pitanja, ali ključni problem su podaci u oblastima o kojima se formalno nijedna institucija ne stara sveobuhvatno – kao što su stanovanje, zelena infrastruktura, urbane strukture i arhitektonsko oblikovanje, prekomerno urbano širenje itd. Takođe, na opštem nivou planiranja kao javne politike, ne postoje podaci o ukupnim efektima planiranja u odnosu na zakonom proklamovane ciljeve i načela, poput održivog razvoja.
Uspostavljanje sistema za monitoring i evaluaciju urbanističkog i prostornog planiranja je složen zadatak. Prvi korak je da država jasno kaže da nam je takav sistem potreban i da su kvalitet planova i efekti planiranja najvažniji zadatak uprave i osnovni razlog zbog koga se uopšte planira i primenjuju zakoni.
Međutim, zakonodavac vidi svrhu planiranja samo u izdatim građevinskim dozvolama, a ne u kvalitetu planiranog, što pokazuje i povod za izmene i dopune Zakona o planiranju i izgradnji iz 2023. godine. Efikasnost sprovođenja zakona meri se isključivo brojem izdatih dozvola, bez ikakvog osvrta na dosadašnje efekte sprovođenja planova. Takođe, zakonom nije definisano šta je cilj planiranja i šta je javni interes u planiranju u smislu opšte koristi za društvo i zajednicu, pravičnosti i kulturne utemeljenosti planskih rešenja ili demokratičnosti samog procesa.
Drugim rečima, da je zakonom definisan samo jedan član – koji govori o tome da je za građenje potrebna dozvola – za zakonodavca bi bilo dovoljno da oceni da li sprovođenje zakona ima svrhu. Kakvi su stvarni efekti sprovođenja zakona i planova na prostor, društvo ili ekonomiju ostaje potpuna nepoznanica i za zakonodavca, i za upravu, i za planere i za donosioce odluka.
Samim tim, pošto postizanje kvalitetnih rezultata nije primarni cilj planiranja, za upravu je administracija procesa planiranja postala sama sebi svrha. Takođe, kako argumentacija tokom građenja rešenja i donošenja odluka, posebno na strateškom nivou, ne počiva na jasno utvrđenim činjenicama, odluke se donose uglavnom na osnovu političke racionalnosti – u sprezi politike i krupnog kapitala. Time uloga planera i planiranja kao društvene delatnosti od javnog interesa gubi na značaju, jer svrsishodna argumentacija o efektima planiranja jednostavno ne postoji.
Za početak, važno je analizirati osnovne pokazatelje – kapacitete izgradnje, fizičku strukturu, bilanse površina, broj stanovnika i korisnika, udeo i dostupnost javnih površina – kada se planiraju nova naselja i velika gradska područja.
U narednim blogovima, razmotrićemo svaku od ovih tema na primeru planiranja šireg prostora leve i desne obale Save. U poslednjih deset godina, za ovaj prostor je donesen ili je u procesu izrade značajan broj planova detaljne regulacije. Ovi planovi omogućavaju izdavanje lokacijskih uslova, građevinskih dozvola i, na kraju, izgradnju.
Pitanje je da li je baš takva izgradnja ono što nam je kao građanima Beograda potrebno i ono što smo želeli da bude „silazak Beograda na reke“?
Analiza je realizovana u okviru Nova planska praksa projekta „Javnost u javnim politikama IV“, u kooperaciji sa Heinrich Böll Stiftung – predstavništvo Beograd.