blog

Kako razumeti PGR i njegove izmene, i kako je javnost ostala u zabludi

Plan generalne regulacije (PGR) je novina uvedena u naš planski sistem 2016. godine. Prve izmene i dopune PGR Beograda usledile su 2020. godine, da bi javni uvid bio održan krajem prošle i početkom ove godine, u vreme novogodišnjih praznika i novog jeka pandemije. Iako održana drugog po redu dana s najvećim brojem obolelih od kovida-19 od samog početka pandemije, usled značajnog interesovanja građana, javna sednica Komisije za planove je trajala čak 10 sati. Šta je ovaj plan, šta se njegovim izmenama menja, a šta smo ostali u zabludi da smo svojim učešćem izmenili?

Šta je plan generalne regulacije - PGR Beograda?

Zadatak koji je novim zakonom 2009. godine postavljen pred urbaniste Beograda bio je više nego zahtevan. Plan generalne regulacije, kao najvažniji operativni urbanistički plan, postaje zakonska obaveza za naselja koja su centar jedinice lokalne samouprave, a kojom se definišu namene i mogućnosti građenja celokupnog građevinskog zemljišta – svih katastarskih parcela u gradu. U slučaju Beograda, to je podrazumevalo čak 52.000 hektara zemljišta u 12 opština, podeljenih na 19 celina, prikazanih na po 9 listova svakog od ukupno 15 grafičkih priloga i na 1174 strana teksta. Zbog obimnosti i složenosti materijala, a potom i zbog političkih promena u gradu i gradskoj upravi, plan je posle dve stručne kontrole i dva javna uvida, napokon usvojen 2016. godine.


Upravo zbog svoje obimnosti, složenosti i bavljenja nepreglednim brojem pojedinačnih građeviskih parcela, plan generalne regulacije (PGR) nije strateški dokument, već plan koji će prethodno dogovorena strateška opredeljenja primeniti do detalja na konkretan prostor. Odnosno, prema zakonu, izradi ovakvog plana za Beograd prethodi izrada generalnog urbanističkog plana (GUP), u kome se definišu opšti principi planiranja, mere zaštite prostora, kao i strategija i prioriteti razvoja grada. Ova dva plana ne mogu jedan bez drugog. Bez sveobuhvatnog plana generalne regulacije, strateška rešenja utvrđena GUP-om bi se sprovodila parcijalno i nepotpuno. Bez generalnog urbanističkog plana, konkretna lokacije utvrđene PGR-om bi se planirale proizvoljno, bez “šire slike” i smisla. Tako je aktuelni Generalni urbanistički plan Beograda rađen paralelno sa PGR-om i usvojen iste godine.


Sprovođenje PGR predviđeno je na dva načina. Jedan deo teritorije razrađen je na dovoljnom nivou detaljnosti da je omogućeno tzv. “neposredno sprovođenje” – direktno izdavanje lokacijskih uslova, bez potrebe za daljom urbanističkom razradom, a uz eventualnu izradu urbanističkog projekta. Drugi deo teritorije ostavljen je za dalju razradu, kroz izradu planova detaljne regulacije (PDR), od kojih su mnogi urađeni u prethodnom periodu i kao takvi “ugrađeni” u rešenje PGR. Nakon usvajanja PGR je na na nivou grada pokrenuta izrada velikog broja planova detaljne regulacije, sa ciljem da se planski i do nivoa izdavanja lokacijskih uslova pokrije u većini ili čitavo gradsko građevinsko područje.


Primetno je opredeljenje grada da se usvojeni PGR nikako parcijalno ne menja niti dopunjuje, jer je dao dovoljno fleksibilna pravila koja omogućavaju da se dalje, detaljno planiranje prilagodi konkretnim potrebama i problematici manjih gradskih celina i lokacija. Ovakva fleksibilnost, inače racionalna i pozitivna, često je i zloupotrebljena (poput slučaja plana detaljne regulacije za “Avala film”), ali je predvidela punu proceduru, participaciju i uvid javnosti u svako predloženo rešenje.

 

Izmene i dopune, i manjkavosti

Ideja da se Plan generalne regulacije Beograda izmeni i dopuni u nekom obimu, potekla je, opet, od izmene Zakona o planiranju i izgradnji, 2019. godine. Prestali su da važe svi stari detaljni urbanistički planovi (tzv. DUP-ovi), doneti još u SFRJ, ali još uvek na snazi i ugrađeni u PGR – poput plana za Kalemegdan ili područje Knez Mihajlove ulice. Međutim, svako “otvaranje” plana PGR Beograda za izmene koje nisu utemeljene u strateškom dokumentu i dolaze bez prethodne izrade novog GUP Beograda, potencijalno je otvaranje pandorine kutije raznoraznih zahteva, ideja i interesa, sa slabim mehanizmima kontrole njihovih kumulativnih uticaja na strateška opredeljenja razvoja grada.

 

Odluka o izradi prve faze izmena i dopuna PGR grada Beograda je doneta u isto vreme kad i odluka o izradi novog GUP Beograda, u leto 2019. godine, sa idejom da će se u prvoj fazi rešiti tekući problem ukidanja starih planova, a da će naredne faze uslediti nakon izrade nove strategije urbanog razvoja grada, donošenja GUP. Međutim, rani javni uvid za prvu fazu izmena PGR obavljen je u decembru 2020. i izazvao je pažnju stručne i šire javnosti, prvenstveno zbog nejasno opisanih namera. Uočeno je da se pojedine lokacije, poput one vezane za Košutnjak i prenamenu “Avala filma”, pojavljuju iznova kao predlozi, što je bilo u direktnoj suprotnosti s izjavama gradskog urbaniste da se izrada detaljnog plana za to područje obustavlja.

 

Tokom 2021. godine, javnost je zbunila pojava javnog uvida za jedan deo ovog plana, nazvan I faza – 1. etapa izmena i dopuna PGR Beograda, kojom su obrađene samo dve lokacije, za gradnju stanova za potrebe MUP RS na Novom Beogradu (umesto ranije planiranog sportskog kompleksa) i kampuse Biološkog fakulteta. 

Krajem decembra 2021.godine, na javni uvid izložena je I faza – 2. etapa izmena i dopuna PGR Beograda, usmerena na šire teme. Zbog svega navedenog – veličine obuhvata i nepreglednosti teritorije obuhvaćene planom, delikatnosti obima izmena bez prethodno izrađenog GUP-a, otvaranja pandorine kutije za različite zahteve i političke pritiske, nejasno opisanih i definisanih namera u konceptualnoj fazi plana koja je izlagana na rani javni uvid – bilo je neophodno da se već u uvodu tekstualnog dela plana, u skladu sa zakonom, iznesu opšti podaci o tačnom obuhvatu, razlozima i ciljevima izrade plana, uslovljenost iz planskih dokumenata višeg ranga, da se opiše trenutni način korišćenja zemljišta, kvalitet i namena objekata, i tako dalje.

 

Međutim, već ovaj uvodni opšti deo je dat nepotpun: nije naveden tačan obuhvat plana, nisu predočeni razlozi za izradu izmena i dopuna planskog rešenja, šturo objašnjenje zašto se plansko rešenje menja ne poklapa se sa onim što ćemo videti u samom dokumentu, dok obuhvat intervencija nije preciziran.

 

Samo plansko rešenje se (prema zakonskoj obavezi) definiše kroz namenu površina i objekata, opšta pravila uređenja koja podrazumevaju urbanističke mere zaštitite i  pravila uređenja i građenja za javno i ostalo zemljište. Obaveza je i definisati bilanse urbanističkih parametara, kojima se jednostavno mogu pratiti promene u urbanoj strukturi. Ipak, predočene izmene i dopune PGR ne sadrže opšta pravila uređenja, ni bilanse urbanističkih parametara. Još jedna proceduralna manjkavost, koja direktno uslovljava sadržajnu – nemogućnost praćenja izmena i dopuna planskog rešenja. 

 

Sledeće što svaki plan definiše jeste sprovođenje: odnos prema postojećoj planskoj dokumentaciji (delovi važećih planova koji se usvajanjem PGR zadržavaju, stavljaju van snage ili dopunjuju nekim elementima), lokacije koje se razrađuju planom detaljne regulacije, lokacije koje se sprovode neposrednom primenom pravila građenja, lokacije za koje je potrebna verifikacija idejnog rešenja ili koje se razrađuju arhitektonskim ili urbanističkim konkursom. Uz neprecizna i nepotpuna navođenja, koja pri tome zahtevaju praktično nemoguće paralelno čitanje obimnog i složenog dokumenta koji se menja i nedorečenih izmena, nacrt plana na javnom uvidu ostaje nejasan i sa ovog ključnog aspekta, koje lokacije se na koji način sprovode.

 

Obavezni grafički prilozi podrazumevaju da su sva rešenja iz teksta praćena i adekvatnim prikazima na kartama, što podrazumeva i značajni prilog kabastog imena (Regulaciono-nivelacioni plan sa analitičko-geodetskim elementima za obeležavanje), iz koga se čitaju granice između površina javne i ostale namene, građevinske linije, spratnost objekata, trotoari, drvoredi, kolske trake u profilu saobraćajnica i drugo.  U predočenim izmenama i dopunama, ovog priloga nema. 

 

Takođe, vodovodna i kanalizaciona, elektroenergetska i telekomunikaciona, toplovodna i gasovodna mreža daju se u odvojenim prilozima, ali i na jednom zbirnom Sinhron planu. Iovaj prilog nedostaje. 

 

Pored „zagubljenih priloga“, postoje i realne tehničke teškoće da se Izmene i dopune plana generalne regulacije Beograda prate. Fajlovi su ogromni i “teški”, i zainteresovani građani treba da imaju zavidan računar za njihovo preuzimanje, otvaranje i rukovanje. Ipak, ako javnost i to savlada, nema načina da izmene i dopune uporedi sa prvobitnom, osnovnom verzijom PGR, iako neophodnim za njihovo čitanje.

 

Bez preglednog spiska i pratećih karta, bez celovite karte sa ubeleženim izmenama, i pre svega bez granice obuhvata izmena i dopuna, pitanje kako čitati i razumeti izmene i dopune najvažnijeg operativnog plana Beograda, a zatim u njima i učestvovati, ostaje bez odgovora ne samo široj javnosti na čiji kvalitet života direktno utiče, već i svim zainteresovanim stručnjacima. Dalje interesovanje za izmene i dopune PGR s aspekta razmatranja mehanizama sprovođenja strateških dokumenata (GUP), kvantifikacije i poređenja, i instrumenata praćenja primene planskih rešenja, ostaju takođe izgubljeni u ovoj nepoznanici. 

Rani javni uvid organizovan i sproveden na način na koji je to bio slučaj nije realan mehanizam participacije, već iscrpljujuć izazov koji sigurno neće dati suštinske rezultate. Nekompletna planska dokumentacija i ostali tehnički i sadržajni nedostaci izloženog plana ukazuju na ozbiljne profesionalne propuste, kao i olako pristupanje zakonskim zahtevima o sadržaju i strukturi planskog dokumenta. Kreativnost u pronalaženju planskih rešenja ne podrazumeva samovoljnu selekciju priloga i neophodnih informacija. Rezultati bi bili neuporedivo bolji da je kreativan rad uložen u unapređenje urbanog ambijenta kroz odgovorno i profesionalno planiranje, u otvorenom procesu i saradnji sa institucijama, investitorima i građanima.

"Javna rasprava"

Kao i sam javni uvid, i javna sednica Komisije za planove održana je u vreme izuzetno nepovoljne epidemiološke situacije, a bez primene minimuma propisanih epidemioloških mera i promene mesta održavanja (iako je praksa primenjivana i pre i nakon održavanja sednice vezane za krovni operativni planski dokument). Nakon guranja stotinjak građana u tri raspoloživa lifta u sred jeka pandemije, na vrhu je građane dočekala puna sala predstavnika institucija koji su zauzeli sva mesta predviđena za sedenje u sali. Sednica je zatim trajala punih 10 časova.

Uoči održavanja javne sednice, autorke ovih redova (Nova planska praksa) ukazale su na potrebu da se održi javna prezentacija sadržaja Nacrta izmena i dopuna PGR Beograda, a u skladu sa odredbama Pravilnika koji predviđaju mogućnost organizovanja takve aktivnosti. Ipak, javna prezentacija nije održana. Posledica takve odluke je da je veći deo desetočasovne sednice prošao u pokušajima predstavnika nadležnih institucija da objasne plansko rešenje i zakonski okvir donošenja istog, kao i u pokušajima građana da isto razumeju, umesto da se diskutuje o primedbama na nacrt i sagledavanjem različitih pogleda i potreba u odnosu na plansko rešenje, ono i unapređuje (čemu zapravo i služi participacija).

Nemogućnost građana da do dana održavanja javne sednice Komisije za planove shvate sadržaj predloženog planskog rešenja otvara pitanje same svrhe odvijanja participativnog procesa planiranja. Upravo je u ovakvoj situaciji ne dobrodošlo, nego neophodno dodatno angažovanje nadležnih institucija kako bi građani dobili potpunu informaciju i kako bi se prevazišli konflikti. Donošenje odluke da se ne pristupi održavanju javne prezentacije sadržaja Nacrta izmena i dopuna PGR Beograda značilo je zatvaranje prostora za dijalog, ali i otvaranje prostora za manipulaciju.

Naime, umesto javne prezentacije predloženih rešenja, građani su od strane institucija i njihovih predstavnika dobili dva saopštenja za medije, u kojima su iznete netačne informacije o sadržaju i dometima predloženog planskog dokumenta. Posledica saopštenja je centriranje fokusa interesovanja javnosti na probleme koji jesu angažovali javnost, ali koji nisu izazvani predmetnim planskim dokumentom, niti je ishod participativnog procesa doprineo njihovom rešavanju. To se posebno odnosi na problem izgradnje unutar savskih otvorenih blokova i tvrdnji da je “Grad Beograd odustao od planova za izgradnju u savskim blokovima”, kada se predloženim izmenama i dopunama PGR Beograda ne menjaju uslovi pod kojima može doći do izgradnje, pa samim tim ni brisanje savskih blokova iz obuhvata izmena i dopuna ne donosi odustajanje Grada tj. ukidanje mogućnosti izgradnje u savskim blokovima. Odnosno, ono što je u javnosti prikazano kao najznačajniji ishod procesa participacije u Nact izmena i dopuna PGR, uopšte nije predmet predloženih izmena i dopuna. Šta zapravo jeste – ostaje nepoznato.  

 

Stručna organizacija Nova planska praksa je izradila analizu u okviru projekta Tačke komunikacije Naše dvorište – zajedničke odluke.

 

Projekat Naše dvorište – zajedničke odluke je realizovan u okviru programa podrške javnom zagovaranju „Istraži – Osnaži“ koji finansira Vlada Ujedinjenog Kraljevstva, a sprovodi Trag fondacija. Izradu ovog materijala je finansirala Vlada Ujedinjenog Kraljevstva; izneti stavovi nužno ne odražavaju zvaničnu politiku Vlade Ujedinjenog Kraljevstva. 

 

Uverene smo da je razvoj grada zajednički proces i zato Vas pozivamo da nam se u tome pridružite.

Budite slobodni 
da nas kontaktirate.