blog

Primedba na Koncept politike o reformi e-Prostora / urbanističkog i prostornog planiranja u Srbiji

Komentar na sadržaj Predloga koncepta politike o reformi e-Prostor: Koncepta politike o reformi prostornog i urbanističkog planiranja u Republici Srbiji, na javnoj raspravi od 28. februara do 21. marta, Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture

Pitanje metodološke usklađenosti ponuđenog dokumenta sa Zakonom o planskom sistemu i pratećom uredbom

1. Zakon o planskom sistemu, u članu 16. definiše koncept politike kao polazni dokument javne politike kojim se usvajaju principi i/ili smernice po kojima će se sprovoditi sistemska reforma u određenoj oblasti (stav 1). Dalje, određeno je da se koncept politike po pravilu usvaja ako ima više međusobno isključivih opcija (pravaca) za sprovođenje željene promene, koje mogu značajno uticati na različite zainteresovane strane i ciljne grupe, kao i u slučaju potrebe definisanja javnih politika sa visokim troškovima sprovođenja (stav 3), odnosno da je usvajanje koncepta politike obavezno ako ex-ante analiza efekata različitih pravaca delovanja, prilikom planiranja, odnosno izrade strategije, programa, sistemskog zakona ili drugog akta, ukaže na postojanje međusobno isključivih opcija, koje imaju značajan uticaj na različite zainteresovane strane i ciljne grupe (stav 4). Konceptom politike donosi se odluka o konkretnoj opciji (stav 5).

1.1. Imajući u vidu gore navedeno, iako nije izričito zabranjeno Zakonom o Vladi koji u članu 17. ograničava poslove Vlade u tzv. tehničkom mandatu (onemogućavajući je da donosi propise i predlaže zakone, kao i da obavlja druge poslove osim tekućih), sa pravom se može postaviti pitanje da li se usvajanje dokumenta kojim se utvrđuju sistemske promene može smatrati tekućim poslom. U ovom dokumentu preovlađuju mere koje predviđaju izmene Zakona o planiranju i izgradnji, sistemskog zakona u oblasti prostornog i urbanističkog planiranja.
1.2. U dokumentu koji je ponuđen na javnu raspravu
pominje se ex ante analiza (što je obaveza u skladu sa Zakonom o planskom sistemu), ali se to čini veoma šturo, a opcije identifikovane tom analizom predstavljene su praktično u jednom pasusu (na str. 26 dokumenta), iz čega se ne može jasno sagledati niti sadržina tih opcija, niti argumenti za i protiv izbora jedne od tih opcija. Takođe, nisu jasno iskazani troškovi sprovođenja bilo koje od opcija, odnosno nije prikazana struktura tih troškova, niti postoji bilo kakva cost benefit analiza.
1.3. Mere koje se dalje predlažu (u delu IX dokumenta) ne odnose se samo na opciju koja je odabrana konceptom (centralizovana javno dostupna elektronska baza podataka), već i na druga pitanja, među kojima se ističe sužavanje kruga učesnika u participativnim procesima u vezi sa planiranjem. Iz dokumenta se ne može zaključiti da li su ta pitanja uopšte bila predmet ex ante analize.
1.4. U opisu velikog broja mera iskazuje se namera izrade dodatnih analiza kojima bi bilo izabrano optimalno rešenje za sprovođenje (sistemske) reforme. U pojedinim primerima, ovakvo uputstvo praćeno je konkretnim navodima o preferiranom rešenju (npr. mera 1.4 „(…)i po mogućnosti svođenja na jedan strateški i jedan sprovodbeni plan” i mera 1.2 „(…)fokus na ključne probleme i opravdane interese građana, privrede i nevladinog sektora”). Pored toga što se na ovaj način prejudicira zaključak budućih analiza, ovakav postupak znači da je Predlogom koncepta politike samo najavljena (sistemska) reforma, dok je objašnjenje odabira potencijalnih rešenja izmešteno van prostora javne rasprave o sadržaju predmetnog dokumenta. Ovo je sasvim suprotno svrsi izrade koncepta politike kao dokumenta javne politike kojim se definiše problem, diskutuje rešenje i donosi odluka, odnosno kojim se Vladi RS za usvajanje preporučuje konkretna opcija kao rešenje za sistemsku reformu u određenoj oblasti.

2. Dokumentom se potencira usklađivanje Zakona o planiranju i izgradnji sa Zakonom o planskom sistemu, što je za pohvalu imajući u vidu participativne mehanizme predviđene u ZPS. Međutim, u isto vreme, dokument predlaže značajno sužavanje kruga subjekata koji bi mogli da se uključe u participativni proces, uslovljavajući to svojevrsnom legitimacijom, odnosno dokazivanjem interesa. Ovakvo dokazivanje može se predvideti jedino u upravnim postupcima (koji, štaviše, od 2016. godine poznaju i mogućnost da se kao stranka u postupku legitimišu i lica, odnosno organizacije koje zastupaju kolektivne, odnosno šire interese javnosti). Ono je suprotno samoj ideji participacije, kako je ona zajemčena međunarodnim dokumentima (u prvom redu Arhuskom konvencijom), nacionalnim Ustavom (posebno članom 53), ali i domaćim zakonima, među kojima prednjači upravo Zakon o planskom sistemu i Uredba o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika. U tom smislu, predložena mera sužavanje kruga subjekata koji bi mogli da se uključe u participativni proces, suprotna je članu 36. st. 2. Uredbe koji definiše da se javna rasprava sprovodi neposredno pre usvajanja dokumenta javnih politika, odnosno propisa, a njena svrha je da celokupnu javnost, a naročito subjekte na koje se odnose mere javne politike, odnosno obveznike postupanja po propisu, upozna sa gotovim tekstom nacrta, u cilju blagovremene pripreme za sprovođenje i prikupljanje primedbi i sugestija za finalne intervencije na tekstu.

Pitanje utemeljenosti preporuka i mera u analizi stanja prostornog urbanističkog planiranja (Poglavlje IV)

Poglavlje IV – TRENUTNO STANjE PROSTORNOG I URBANISTIČKOG PLANIRANjA U REPUBLICI SRBIJI I KAPACITETA ZA SPROVOĐENjE REFORME je u potpunosti usmereno na opravdavanje digitalizacije sistema planiranja, uz veoma površan pristup analizi trenutnog stanja prostornog i urbanističkog planiranja. Poglavlje se zasniva na selektivnoj identifikaciji problema koji se mogu dovesti u vezu sa proklamovanim ciljevima predstavljenog predloga politike i površno izvedenim zaključcima o rešenjima za one probleme koji jesu odabrani za razmatranje.

1. Poglavlje IV započinje izjavom da „analiza stanja prostornog i urbanističkog planiranja u RS ukazuje na preveliki broj različitih vrsta planskih dokumenata”, a završava preporukom da je potrebno „preispitati i smanjiti broj vrste planskih dokumenata” (tabela 1. Preporuke za unapređenje sistema na osnovu analize stanja, str. 9, preporuka 1). Međutim,sadržaj analize stanja ne pruža celovite informacije o konkretnim problemima zakonom propisanih dokumenata urbanističkog i prostornog planiranja, njihove i izrade i sprovođenja, odnosno ne sadrži osnov za preispitivanje, a posebno ne pruža uvid u razloge za smanjivanje njihovog broja, niti vrste.

1.1. Najpre, analiza započinje razmatranjem načina primene urbanističkog projekta koji se ne može smatrati planskim dokumentom ni na osnovu Zakona o planskom sistemu, ni na osnovu Zakona o planiranju izgradnji. Član 5. stav 3. Zakona o planskom sistemu određuje dokumente prostornog i urbanističkog planiranja kao posebnu vrstu planskih dokumenata koji su bliže definisani odredbama Zakona o planiranju i izgradnji. Prema Zakonu o planiranju i izgradnji urbanistički projekat je definisan kao urbanističko-tehnički dokument za sprovođenje prostornih i urbanističkih planova, zbog čega on ne može biti razmatran sa ciljem „preispitivanja i smanjenja broja (i) vrste planskih dokumenata”.
U tom smislu, netačni su i navodi iz poglavlja II Pojmovnik, gde je pod brojem 7) navedeno: „Planski dokumenti – Prostorni i urbanistički planovi i urbanistički projekti”.

1.2. Identifikovan je problem da „urbanistički projekat, pored urbanističko tehničke razrade, u aktuelnoj praksi ima i „snagu planskog dokumenta“, jer se njime mogu planirati objekti javne namene, odnosno može da bude osnov za utvrđivanje javnog interesa za potrebe eksproprijacije”. Međutim, u nastavku ovog i drugih poglavlja, nije predočeno koje konkretne poteškoće i za koje učesnike u procesu izrade dokumenata urbanističkog i prostornog planiranja, odnosno izrade, potvrđivanja i sprovođenja urbanističko-tehničkih dokumenata, ovakva definicija urbanističkog projekta proizvodi. Treba podvući da je mogućnost izrade urbanističkog projekta za objekte javne namene, na osnovu kojeg bi se, bez izmene planskog dokumenta, mogao utvrditi javni interes i izvršiti eksproprijacija, uvedena 2018. godine Izmenama i dopunama Zakonom o planiranju i izgradnji, te da je ovakvo tumačenje potvrđeno uputstvom MGSI iz novembra 2020. godine (Uputstvo o primeni određenih odredbi Zakona o planiranju i izgradnji – urbanistički projekat, br.011-00-605/2020-1, od 27.11.2020), zbog čega je dodatno važno razjasniti probleme koje je ovaj relativno nov način primene UP uzrokovalo. Dodatno je važno istaći da je istim izmenama Zakona o planiranju i izgradnji i prethodno navedenim Uputstvom MGSI, urbanističkom projektu data „snaga” i da „donekle izmeni rešenja iz planskih dokumenata” (Uputstvo MGSI). S obzirom da se konceptom politike daju uputstva za sprovođenje sistemskih reformi u oblasti planiranja, izuzetno je važno zauzeti vrednosni stav spram svih aspekata UP

1.3. Identifikovan je problem „nedostatka urbanističkih planova”, posebno planova generalne i detaljne regulacije. Ovaj problem bliže je objašnjen kumulativno sa problemom da se „u praksi retko primenjuju opšta pravila za uređenje i izgradnju kada ne postoji usvojen planski dokument” iz razloga što „nadležni organi jednostavno izbegavaju da koriste ove nove pravne institute, uz obrazloženje da je potrebno prethodno izraditi planske dokumente”. Na osnovu ovoga izveden je zaključak da „plan generalne regulacije, kao planski dokument koji bi trebalo da bude osnovni urbanistički plan i koji bi trebalo da se direktno sprovodi, nije ispunio očekivanja u praksi”, te je ponovljen stav da je „potrebno ozbiljno preispitati opravdanost postojanja različitih vrsta urbanističkih planova”. Izložena analiza stanja ne sadrži objašnjenje razloga za uočen problem nemogućnosti ili odbijanja JLS da pristupe sprovođenju zakonom porpisane obaveze izrade planskih dokumenata. Da li je u pitanju nedostatak ljudstva ili nemogućnost razumevanja postojećeg zakonskog okvira? U koliko je u pitanju odsustvo potrebe za više različitih planskih dokumenata, zbog čega JLS odbijaju da primene pravila građenja datih u onim planskim dokumentima koja su na snazi? Da li je uočen problem nedostatka planskih dokumenata i problem odbijanja sprovođenja zakonskih odredbi prilikom određivanja uslova izgradnje, vezan za sve JLS ili se može napraviti razlika u odnosu na njihovu teritorijalnu rasprostranjenost, raspoloživost finansijama itd. Nepostavljena pitanja su brojna, posledično obrazloženja nepostojeća, zbog čega je upitan izvor tvrdnje da je rešenje ukidanju razlike u vrstama urbanističkih planova.

Zbog svega izloženog nije moguće ni komentarisati formulaciju predloga mere 1.4 Optimizacija planskih dokumenata po vrstama i standardizacija njihove sadržine, metodologije i formata u kome se izrađuju, kao formata u kojima se u njih unose podaci, čije objašnjenje uključuje i nameru „optimizacije [planskih dokumenata] po vrstama, u smislu njihovog fuzionisanja i po mogućnosti svođenja na jedan strateški i jedan sprovodbeni plan, kao i optimizacije uloge urbanističkog projekta u urbanističkom planiranju”.

2. U istom poglavlju dalje je data analiza ljudskih i tehničkih kapaciteta IJO i JLS da sprovodi trenutno utvrđene procedure izdavanja uslova za izradu planskih dokumenata, za koje je utvrđeno da su na veoma niskom nivou. S obzirom na izvedenu preporuku o potrebi „digitalizacije celokupnog postupka pripreme, koordinacije i praćenja izrade planskih dokumenata u cilju efikasnije procedure” (tabela 1. Preporuke za unapređenje sistema na osnovu analize stanja, str. 9, preporuka 2. i preporuke 3, 5 i 6), jasno je da će ovaj problem biti znatno veći, te ovu preporuku prate i one o potrebi nabavke opreme, sprovođenja obuke zaposlenih.
Ono što je izostalo je analiza stanja, odnosno analiza sprovođenja postojećih odredbi Zakona o planiranju i izgradnji i pratećih uredbi koje se odnose na uspostavljanje (lokalnih i nacionalnog) informacionog sistema planskih dokumenata i stanja u prostoru, u skladu sa načelima INSPIRE direktive, kao i Centralnog registra planskih dokumenata.
Naime, u kontekstu predlaganja koncepta sistemske reforme u oblasti planiranja, nije jasno određena razlika u konceptima platformi E-prostor i E-plan i onih rešenja koja su već utvrđena zakonima i podzakonskim aktima. U tom smislu, pored jasnog navođenja unapređenja koje donose novopredložene platforme, neophodno je identifikovati i koji su bili problemi u uspostavljanju ranije predlaganih rešenja. Bez ovako izvedene analize, nije moguće odrediti da li Predlog koncepta politike, u delu koji se odnosi na „reformu E-prostora”, zaista predstavlja koncept sistemske reforme, odnosno da li je ispunjena svrha izrade ovog dokumenta javne politike propisana Zakonom o planskom sistemu.

3. Poglavlje ne sadrži obrazloženje problema koje uzrokuju trenutne procedure objavljivanja početka izrade dokumenta prostornog ili urbanističkog planiranja (ni u analizi stanja, ni u analizi planskog i zakonskog osnova), zog čega nije moguće shvatiti ni koja se promena očekuje primenom preporuke da se „objavljivanje otpočinjanja rada na planskom dokumentu, kao i sve druge objave koje su se do sada vršile u Službenom glasniku i na Portalu donosioca plana, vrši isključivo na Portalu RGZ-a, tako što će se obezbedi laka javna dostupnost i preglednost tih objava, kao i kontrola vremena i trajanja objave” navedene u poglavlju V – PODACI O PLANSKIM DOKUMENTIMA I PRAVNOM OKVIRU RELEVANTNOM ZA IZRADU KONCEPTA REFORME, a na osnovu koje su formulisane i odgovarajuće mere. Naime, da je izvršena analiza, ona bi ukazala da zaista postoje problemi u procedurama obaveštavanja građana o otpočinjanju rada na izradi planskog dokumenta (odluka o izradi), a posebno i obaveštavanju o otpočinjanju ranog uvida i javnog uvida, kao i upućivanju planskog dokumenta u proceduru donošenja. Međutim, nijedan od problema ne može biti rešen ukidanjem štampane verzije oglasa i pukim premeštanjem oglasa na drugu elektronsku adresu.

Ovde je važno navesti da u Srbiji svega 66,7% domaćinstava ima pristup internetu (RATEL, Pregled tržišta elektronskih komunikacija za drugi kvartal 2020) što znači da predložena potpuna digitalizacija procedura izrade, odnošenja i objavljivanja dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja znači i isključivanje iz ovih procedura svih onih građana koji nemaju pristup internetu, ne poseduju računar ili ne znaju da ga koriste. Predlagač koncepta politike digitalizacije prostornog i urbanističkog planiranja ovo ima u vidu kada kaže: „Uspostavljanje sistema ePlan je planiran tako da informacioni sistemi, platforme, softveri i kompletna infrastruktura koju će koristiti korisnici ovog sistema budu uspostavljeni na način koji će omogućiti jednaku raspoloživost i upotrebu svim korisnicima, bez obzira na pol, rod, godine, rasu, versko, političko ili seksualno opredeljenje, pripadnost nacionalnoj ili etničkoj manjini, imovinsko stanje ili bilo koji drugi osnov diskriminacije, pod uslovom da lice poseduje računar i stabilnu internet konekciju” (poglavlje III – NAČELA KONCEPTA REFORME). Međutim, propušta da pravilno oceni pretnju neodstatka znanja i tehničkih kapaciteta koji građane isključuju iz digitalizovanih procedura odlučivanja o životnoj sredini i predvidi mehanizme koji bi ovu pretnju umanjile.

4. Analiza postojećeg stanja obuhvata i krajnje šturi i nedorečen osvrt na probleme sprovođenja participativnih procedura. Ipak, u daljem tekstu Predloga koncepta politike date su preporuke koje u značajnoj meri umanjuju osvojeno pravo građana da učestvuju u odlučivanju o oblikovanju životne sredine.

4.1. Navedeni su izvodi ankete sprovedene u 71 JLS (15 gradova, 56 opština, uključujući Beograd) koji ukazuju da: 1) svega „polovina JLS uvek organizuje proces konsultacija, a u proseku četvrtina uglavnom organizuje konsultacije”; 2) da se „konsultacije” organizuju kroz prikupljanje predloga preko sajta JLS, organizovanjem okruglih stolova ili fokus grupa; 3) da konsultacijama, u proseku, učestvuje manje od 10 ljudi; 4) da je prosečan broj komentara prikupljenih tokom konsultacija, po planu, uglavnom manji od 10. Međutim, pasus ne sadrži komentar kojim se identifikuje, odnosno imenuje problem u sprovođenju opisanih participativnih alata, niti tabela sa Preporukama za unapređenje sistema na osnovu analize stanja (str. 9) sadrži preporuku koja se može nedvosmisleno povezati sa iznetom analizom stanja. U ovom smislu se ovaj deo analize stanja razlikuje u odnosu na ostale segmente poglavlja IV, odnosno ostale razmatrane delove sistema planiranja.

4.2. „Konsultacije” u vidu „prikupljanja predloga preko sajta JLS, organizovanja okruglih stolova ili fokus grupa” ne predstavljaju deo participativnih procedura propisanih odredbama Zakona o planiranju i izgradnji. Nije prikazan razlog izostavljanja analize sprovođenja participativnih procedura propisanih odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, od velikog značaja s obzirom da se Predlogom koncepta politike daju preporuke za sužavanje kruga subjekata koji bi mogli da se uključe u participativni proces u odnosu na trenutno postavljen zakonski okvir.

4.3. Ukoliko, pak, predlagač smatra da manje od 10 ljudi, odnosno komentara prikupljenih po jednom planskom dokumentu, predstavlja premali broj uključenih, potrebno je analizu dopuniti analizom rešenja za detektovani problem i preporukama kako ovaj problem prevazići. Ovde je potrebno podvući da se Predlogom koncepta politike upućuje na usaglašavanje Zakona o planiranju i izgradnji sa Zakonom o planskom sistemu u delu koji se odnosi na održavanje konsultativnog procesa u fazi koja prethodi organizovanju javne rasprave o nacrtu dokumenta prostornog i urbanističkog planiranja, a da Zakon o planskom sistemu i Uredba ne sadrže detaljna uputstva o sprovođenju konsultativnog procesa kojima bi uočen problem nedostatka participacije tokom konsultacija bio rešen.

4.4. Podatak o (prosečnom) broju učesnika u jednom participativnom događaju, bilo da se radi o onom zakonom predviđenom ili fakultativnom, nije dovoljan da bi se formulisao zaključak o problemima procesa. Naime, neophodno je objasniti i druge okolnosti organizovanja i sprovođenja ovih događaja, kao što su način obaveštavanja, vreme održavanja, tip planskog dokumenta, odnosno željeni ishod participativne procedure i dizajn procesa. Slično se odnosi i na podatak o (prosečnom) broju pristiglih primedbi.

5. Poglavlje sadrži i kratak osvrt na rad „Komisije za planove” u kojem je navedeno: „Tokom epidemije zarazne bolesti Covid-19, sednice Komisije su se održavale elektronski u oko 63% slučajeva. Održavanje elektronskih sednica je predviđeno Poslovnikom o radu Komisije, ali su one retko organizovane pre epidemije. Takvo stanje je po odgovorima iz ankete uglavnom posledica nedovoljne opremljenosti JLS, koje često nemaju multimedijalne sale, licencirane softvere za online sastanke ili dobar internet.” Izneti podaci ne predstavljaju dovoljnu osnovu za identifikaciju problema i predlaganje rešenja kojim bi bila uvedena sistemska reforma u ovom polju.

5.1. Propušteno je da se istakne da se rad komisija za planove odvija kroz organizovanje javnih sednica i sednica zatvorenog tipa, te da su javne sednice komisija za planove vreme tokom kojeg građani koriste zakonom propisano pravo na dodatno objašnjavanje primedbi na nacrte planskih dokumenata. Uprkos tome što nije uspostavljen činjenični ni vrednosni okvir zaključivanja, Predlog koncepta politike dalje predviđa „digitalizaciju celokupnog postupka pripreme, koordinacije i praćenja izrade planskih dokumenata”, odnosno potpuno ukidanje ovog važnog instrumenta direktne participacije.

5.2. Formulacija ovog dela analize ukazuje da su rezultati formulisani na osnovu podataka dobijenih na osnovu samo jedne JLS. S tim u vezi, ukoliko je nedostatak tehničkih rešenja uzrok neodržavanja elektronskih sednica komisija za planove u pojedinim JLS, potrebno je navesti koji je uzrok neodržavanja elektronskih sednica u onoj JLS u kojoj je 63% sednica ipak održavano elektronski i koji su zaključci uporedne analize ovih procesa.

5.3. Izneti podaci ukazuju da se potreba za održavanjem elektronskih sednica ukazala nakon izbijanja epidemije kovid-19, ali ne ukazuje na postojanje problema iz kojih proizilazi potreba da se u budućnosti održavanje svih sednica komisija za planove, umesto neposredno, sprovodi elektronskim putem. U tom smislu, zahtev za „digitalizacijom celokupnog postupka pripreme, koordinacije i praćenja izrade planskih dokumenata” (tabela 1. Preporuke za unapređenje sistema na osnovu analize stanja, str. 9, preporuka 2) još jednom je stavljen kao imperativ kojim se opravdava transformacija celokupnog sistema planiranja. Uprkos deklarativnim navodima da digitalizacija ima za cilj „efikasnije procedure”, ovakva tvrdnja nije dokazana, a pre svega Predlogom koncepta politike je propušteno da se uspostavi vrednosni okvir u kojem se sagledava „efikasnost” istih.

Pitanje utemeljenosti preporuka i mera u analizi planskog i pravnog okvira (Poglavlje V)

U poglavlju koje se odnosi na analizu planskog i pravnog okvira relevantnih za izradu predmetnog koncepta politike formulisane su preporuke koje duboko zadiru u ostvarena prava građana na učešće u procedurama izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja. Ipak, poglavlje ne sadrži objašnjenje izvora legitimiteta ovakve preporuke. Naime, iz prikazanog je očigledno da namera sužavanje kruga subjekata koji bi mogli da se uključe u participativni proces nije predviđena nijednim planskim dokumentom, niti zakoni citirani u ovom poglavlju daju osnov za primenu predloženog instrumenta. Podvlačimo da obrazloženje potrebe za sužavanjem zakonom propisanog prava širokog kruga zainteresovane javnosti da učestvuje u procedurama oblikovanja životne sredine nije dato ni u drugim poglavljima koncepta politike, uključujući i poglavlje IV koje se odnosi na analizu trenutnog stanja prostornog i urbanističkog planiranja čija je svrha upravo identifikacija problema za potrebe čijeg rešavanja se i pristupa izradi koncepta politike.

1. U poglavlju V je izrečena potreba da se procedura donošenja planova „uskladi sa Zakonom o planskom sistemu RS i uredbom donetom na osnovu tog zakona”, te se posebno upućuje na čl. 41, 45 i 46. Uredbe kojima se uređuju metode koncultacija i sprovođenje javne rasprave za dokumente javnih politika. Ipak, suprotno izrečenoj potrebi za usklađivanjem odredbi Zakona o planiranju i izgradnji sa odredbama Zakona o planskom sistemu, u nastavku poglavlja su predloženi instrumenti osnov čije primene ne može da se pronađe u odredbama Zakona o planskom sistemu, a koji se odnose na sužavanje prava građana da učestvuju u participativnim procesima, propisanog odredbama Zakona o planiranju i izgradnji.

Poglavlje sadrži informaciju o potrebi da se „propiše obaveza sprovođenja sveobuhvatnog konsultativnog procesa tokom izrade i donošenja planskog dokumenta, koji će obavezno obuhvatati i ranu fazu…a kako bi se omogućilo aktivno učešće svih zainteresovanih strana i ciljnih grupa u daljim fazama konsultativnog procesa”. U nastavku poglavlja navodi se da je pravna analiza pokazala postojanje potrebe da se „uspostavi rešenje po kome će se javna rasprava fokusirati na ključna planska rešenja, kao i na prigovore institucija koje konkretan planski dokument treba da sprovode, organizacija civilnog društva i pravnih lica i građana koji imaju poseban interes za konkretan planski dokument (npr. ako su prijavili adresu na toj teritoriji ili na istoj imaju imovinski ili poslovni interes), jer se neograničenim pravom učešća pojedinaca u odnosu na sva pitanja i sve lokacije, tokom konsultativnog procesa i jave rasparave sužava posvećenost ključnim prigovorima, kao i prigovorima organizacija civilnog društva i pravnih i fizičkih lica koja realno imaju najveći interes da utiču na sadržaj tih planskih dokumenata.” U tabeli 2. Preporuke za unapređenje sistema na osnovu analize pravnog okvira (str. 16), ova izjava sumirana je kao preporuka br. 6: „Proširiti konsultativni proces na ceo period izrade planskog dokumenta, a pravo na učešće u javnoj raspravi urediti tako da se obezbedi fokus na relevantne i osnovane prigovore”.

Osnov za predloženo rešenje ne može se pronaći u odredbama Uredbe o metodologiji upravljanja javnim politikama.


Suština korišćenja participativnih alata, konsultacija i javne rasprave, onako kako su ovi instrumenti određeni Uredbom o metodologiji upravljanja javnim politikama, na koje se predlagač koncepta politike poziva, sasvim je suprotna nameri predlagača iskazanoj u predstavljenom Predlogu koncepta politike. Za razliku od namere predlagača da ide ka sužavanju i opsega pitanja koja mogu biti predmet javne rasprave („javna rasprava (će se) fokusirati na ključna planska rešenja”) i prava građana da učestvuju u javnoj raspravi (zahtev za dokazivanjem „posebnog interesa”), Uredba nalaže širenje kruga učesnika u procesu formulisanju javnih politika, od organizovanja konsultativnog procesa sa zainteresovanim stranama i ciljnim grupama (čl. 42), preko učešća istih u radu radne grupe za izradu dokumenta javne politike (čl. 43), do otvaranja javne rasprave čija je eksplicitno definisana „svrha (je) da celokupnu javnost, a naročito subjekte na koje se odnose mere javne politike, odnosno obveznike postupanja po propisu, upozna sa gotovim tekstom nacrta, u cilju blagovremene pripreme za sprovođenje i prikupljanje primedbi i sugestija za finalne intervencije na tekstu” (čl. 39). Iz navedenog je jasno da Zakon o planskom sistemu ne može predstavljati pravni osnov za korišćenje predloženih participativnih alata tokom izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja.

2. Poglavlje V koje se odnosi na analizu planskog i pravnog okvira relevantnog za izradu predmetnog koncepta politike, ne sadrži analizu odredbi Zakona o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu koje izradu strateških procena uticaja na životnu sredinu dovode u direktnu vezu sa procedurama izrade i donošenja dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja.

Pitanje potrebe za transformacijom urbanističkog projekta

Čitav segment Predloga koncepta politike koji se odnosi na transformaciju instituta urbanističkog projekta, karakterišu isti nedostataci kao i druge segmente ovog predloga dokumenta javne politike – nedorečen je, nekonzistentan i sa nejasnim vrednosnim okvirima u kojima se namerava sprovesti njegova transformacija.

U poglavlju IV – TRENUTNO STANjE PROSTORNOG I URBANISTIČKOG PLANIRANjA U REPUBLICI SRBIJI I KAPACITETA ZA SPROVOĐENjE REFORME, u svega 1 (jednoj) rečenici analizirano je korišćenje urbanističkog projekta kao osnova utvrđivanja javnog interesa za eksproprijaciju prilikom planiranja objekata javne namene. U poglavlju V – PODACI O PLANSKIM DOKUMENTIMA I PRAVNOM OKVIRU RELEVANTNOM ZA IZRADU KONCEPTA REFORME, „problem” urbanističkog projekta prerasta onaj uočen u analizi stanja, pa ovo poglavlje problematizuje „zloupotrebu” urbanističkog projekta od strane „nekih gradova i JLS” i to tako što su „određene opštine urbanističkim planovima predvidele obavezu njihove izrade za određena područja kao pravilo, prebacujući finansiranje detaljnijeg planiranja na investitora, uz ograničavanje javnosti transparentnog postupka urbanističkog planiranja”. Međutim, povećanje transparentnosti procedura prezentacije urbanističkih projekata i njihovog usvajanja nije deo predloženih mera sprovođenja koncepta politike. Naime, obrazloženje mere 1.4 Optimizacija planskih dokumenata po vrstama i standardizacija njihove sadržine, metodologije i formata u kome se izrađuju, kao formata u kojima se u njih unose podaci, uključuje nameru „optimizacije uloge urbanističkog projekta u urbanističkom planiranju”, koja ne daje vrednosni okvir transformacije načina primene ovog urbanističko-tehničkog dokumenta. Imajući u vidu da Predlog koncepta politike ne sadrži dovoljno sadržajnu i celovitu analizu procedure izrade i potvrđivanja urbanističkog projekta, te da su njegovi segmenti u različitim poglavljima obrađeni na nekonzistentan način, nije moguće komentarisati vrednosno neutralnu izjavu o nameri „optimizacije” ovog urbanističko-tehničkog dokumenta.

Pitanje vrednosnog osnova preporuka za unapređenje sistema planiranja

Prilikom formulisanja preporuka za tranformaciju participativnih mehanizama, predlagač predmetnog koncepta politike poziva se na potrebu za usklađivanjem odredbi Zakona o planiranju i izgradnji sa odredbama Zakona o planskom sistemu. Međutim, kako je već obrazloženo, Zakon o planskom sistemu ne može predstavljati pravni osnov predložene transformacije. Stoga je jasno da predlagač ne može koristiti „prečicu” pozivanjem na instrumente propisane Zakonom o planskom sistemu, već da mora posvetiti dužnu pažnju analizi stanja, odnosno identifikaciji problema trenutnog zakonskog okvira koji određuje učešće javnosti u izradi i sprovođenju dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja, te predložiti smernice za transformaciju ovih mehanizama u skladu sa izrečenim vrednosnim okvirom koji se odnosi na ciljane efekte sistemske transformacije polja prostornog i urbanističkog planiranja. 1. Definicije opšteg i posebnih ciljeva iznete u poglavlju VIII – CILjEVI REFORME ne mogu poslužiti kao vrednosni osnov svih predloženih izmena sistema planiranja, s obzirom da su ciljevi definisani isključivo u odnosu na ideju digitalizacije sistema, odnosno ideju uspostavljanja sistema produkcije elektronskih baza podataka i sistema distribucije podataka iz tih baza prema javnosti.

Sama digitalizacija sistema planiranja ne može biti osnov za predloženu transformaciju broja i vrste planskih dokumenata sa svođenjem na jedan strateški i jedan sprovedbeni plan, transformaciju participativnih procedura i sužavanja kruga korisnika kojima je omogućeno pravo na učestvovanje u istim i transformaciju koncepta urbanističkog projekta.

Dokumenti prostornog i urbanističkog planiranja predstavljaju rezultat različitih potreba i interesa, a primetno je da je naše planiranje pod konstantnim pritiskom interesa kapitala, zbog čega trpi i mogućnost ostvarenja javnog interesa u prostoru. A upravo su teme od javnog interesa one koje sve više dolaze u fokus interesovanja šire javnosti i koje su skrenule pažnju i na planiranje kao delatnost. Podsećamo da je Zakon o planiranju i izgradnji, u proteklih oko 20 godina, menjan skoro 20 puta, često na način da je menjana i uloga i vrsta raspoloživih planskih dokumenata, kao i način odvijanja participativnih procedura. Ono što je izostalo, a što izostaje i u Predlogu koncepta politike, je analiza procedura izrade i sprovođenja planskih dokumenata, i njihovog uticaja na izgrađeni prostor, društvo, ekonomiju, životnu sredinu itd, odnosno analiza interesa koji se najviše ispoljavaju u postojećim planskim dokumentima. U odsustvu ovakvih analiza, svaka reforma sistema planiranja je neutemeljena i može biti zloupotrebljena. Zbog toga, ne može se u transormaciju sistema planiranja ulaziti kroz postavljanje pitanja „Šta je najefikasnije rešenje za digitalizaciju”, već kako da transformacija pogoduje građanima kao krajnjim korisnicima prostora, u čijem interesu se planovi i izrađuju.

2. I sadržaj poglavlja VI – UPOREDNA REŠENjA U OBLASTI PROSTORNOG I URBANISTIČKOG PLANIRANjA odnosi se isključivo na analizu prakse digitalizacije sistema planiranja. Poglavlju nedostaje analiza prakse koja se odnosi na predloženu transformaciju broja i vrste planskih dokumenata sa svođenjem na jedan strateški i jedan sprovedbeni plan, transformaciju participativnih procedura i sužavanja kruga korisnika kojima je omogućeno pravo na učestvovanje u istim i transformaciju koncepta urbanističkog projekta.

3. U vezi sa prethodnim, nejasno je zbog čega se nije pristupilo izradi dva odvojena koncepta politike, kojima bi najpre bio predložen strateški pravac transformacije sistema planiranja, a zatim i digitalizacija ovakvog novog sistema. Na ovaj način bi svaki od dokumenata bi rasterećen i dobio bi se prostor za sprovođenje analiza potrebnih da bi se uporedila moguća (suprotstavljena) rešenja i izdvojile preporuke za usvajanje jednog modela, a u skladu sa odredbama Zakona o planskom sistemu i Uredbom, koje su u Predlogu koncepta politike izostale.

4. Sadržaj poglavlja IV – TRENUTNO STANjE PROSTORNOG I URBANISTIČKOG PLANIRANjA U REPUBLICI SRBIJI I KAPACITETA ZA SPROVOĐENjE REFORME zasnovano je isključivo na sadržaju ankete koju su popunjavali IJO i predstavnici JLS, te ne sadrži podatke o problemima sa kojima se suočavaju drugi akteri, privatni sektor, organizacije civilnog društva, a posebno građani. Dodatno, materijal izložen tokom javne rasprave u Predog koncepta politike ukazuje da, suprotno odredbama Uredbe o metodologiji upravljanja javnim politikama (čl. 42 i 43), MGSI nije sprovela konsultativni proces sa organizacijama civilnog društva koje bi mogle da doprinesu razumevanju stanja, odnosno problema u polju prostornog i urbanističkog planiranja. Ipak, u poglavlju XIII – INFORMACIJE O SPROVEDENIM KONSULTACIJAMA predlagač navodi da je „tokom izrade ovog dokumenta sproveden [je] sveobuhvatan konsultativni proces u cilju sagledavanja ograničenja u okviru kojih ova reforma treba da se sprovede, odnosno personalnih i materijalnih resursa na svim nivoima na kojima se izrađuju i donose planski dokumenti…”

Odluka predlagača da ne uključi i predstavnike privatnog sektora, organizacije civilnog društva, a posebno građane, u formulisanje predloga koncepta politike, otvara pitanje mogućnosti da rešenja predviđena ovim dokumentom donesu stvarno poboljšanje participativnih procedura. Takođe, otvara pitanje efikasnosti participativnih mehanizama propisanih odredbama Zakona o planskom sistemu i Uredbom o metodologiji upravljanja javnim politikama, a na kojima predlagač planira da zasnuje i izradu dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja.

Dokumentacija na javnom uvidu je 18.03, pre isteka roka javnih konstulacija (21.03), nestala sa veb stranice Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, i portala e-Konsultacije bez obrazloženja. Usled toga i do njenog povratka, činimo je dostupnom ovde.

 

Stručna organizacija Nova planska praksa, baza za urbanistička istraživanja i razvoj planiranja (Ksenija Radovanović, Ana Graovac, Ljubica Slavković, Jasmina Đokić) u saradnji s Jelenom Jerinić, profesorkom Pravnog fakulteta Univerziteta Union u Beogradu.

Stručna organizacija Nova planska praksa je izradila analizu u i organizovala zajedničko delovanje u okviru projekta Tačke komunikacije Naše dvorište – zajedničke odluke.

 

Projekat Naše dvorište – zajedničke odluke je realizovan u okviru programa podrške javnom zagovaranju „Istraži – Osnaži“ koji finansira Vlada Ujedinjenog Kraljevstva, a sprovodi Trag fondacija. Izradu ovog materijala je finansirala Vlada Ujedinjenog Kraljevstva; izneti stavovi nužno ne odražavaju zvaničnu politiku Vlade Ujedinjenog Kraljevstva.

 

Uverene smo da je razvoj grada zajednički proces i zato Vas pozivamo da nam se u tome pridružite.

Budite slobodni 
da nas kontaktirate.