blog

O participaciji sa planerima

Participacija šire javnosti i uloga planera u urbanističkom i prostornom planiranju

Planiranje prostornog razvoja je tradicionalno povereno javnom sektoru – upravi i drugim nadležnim institucijama. Pored javnog sektora u izradi planova neposredno učestvuju i stručne organizacije, kao obrađivači plana. Ipak, participacija podrazumeva učešće još šire javnosti – civilnog sektora, stručnjaka koji nisu zaposleni u angažovanim organizacijama, akademije, svih građana. Zakonom o planiranju i izgradnji je definisano svačije učešće u procesu i proceduri planiranja, u smislu prava, obaveza i nadležnosti, ali, suština participacije izostaje.

Čemu služi participacija šire javnosti? Ima li ona smisla, i kakvog? Šta svako od zainteresovanih strana očekuje kada se upusti u participaciju? – samo su neka od pitanja koja danas već intenzivno postavlja praksa planiranja, a o kojima se ne vodi konstruktivna debata među planerima.

Uloga planera permanentno gubi na značaju, bez obzira na to što se zakonske odredbe koje definišu njihovu poziciju u procesu planiranja već decenijama značajnije ne menjaju. Jedna od najproširenijih kritika je opšte mesto da se „planeri više ne pitaju“ kada se odlučuje o urbanističkom i prostornom razvoju, a koristi se istovremeno i kao optužba za njihovo nedovoljno angažovanje, pa i kao opravdanje za njihovu nemoć.

Šta se očekuje od planera danas? Ima li uloga planera suštinskog uticaja na planiranje i kakvog? Imaju li planeri danas ikakvu moć? – pitanja su koja praksa planiranja alarmantno postavlja, a odgovor stručnjaka izostaje.

Polazeći od sopstvenog iskustva koje je građeno kako kroz građanski aktivizam, tako i kroz usko stručne i akademske institucije, stručna organizacija Nova planska praksa pokrenula je razgovor o planiranju, sa planerima, kako bi se učinio korak ka identifikovanju problema vezanih za učešće javnosti u postupku izrade planskih dokumenata i otvorio dijalog o ulozi i moći planera tj. profesionalaca svih struka koji rade na izradi urbanističkih i prostornih planova u procesima planiranja.

U saradnji sa profesionalnom asocijacijom, Udruženjem urbanista Srbije, Nova planska praksa je organizovala okrugli sto “Participacija šire javnosti i uloga planera u urbanističkom i prostornom planiranju”. Skupu je prethodila anketa namenjena planerima, čiji je cilj bio da otvori teme i upozna učesnike o stavovima i iskustvima profesionalaca o participaciji u urbanističkom i prostornom planiranju. Anketu je sastavila Nova planska praksa, a planerima je distribuirana preko mreže Udruženja urbanista Srbije.

Rezultati ankete koju je popunilo 185 planera, prikazani su u nastavku – za rezultate i tumačenja ankete kliknite na naslov svakog poglavlja, a zatim i za izrađen set preporuka za unapređenje.

U anketi je učestvovalo 185 planera. Od toga najvećim udelom arhitekte, preko 60%, dok je 15% prostornih planera, 11% građevinskih saobraćajnih inženjera, a preostalih 14% drugi građevinski inženjeri, pejzažne arhitekte, i drugo. Velika većina anketiranih, skoro 74%, zaposlena je u javnom sektoru. Četvrtina anketiranih zaposlena je u privatnom sektoru (23.4%), dok iz civilnog sektora dolazi tek nešto manje od 3% odgovora. Anketirani pretežno rade na teritoriji većih opština i gradova Srbije, zatim Beograda, a onda na nivou Republike Srbije i na teritoriji manjih opština i naselja u Srbiji. 

Preko polovina (51.4%) radi na poziciji rukovodioca izrade plana, trećina je član radnog tima, dok nešto manje od 20% ne radi neposredno na izradi planova. Anketirani su mahom iskusni planeri: skoro polovina ima između 15 i 30 godina radnog staža u planiranju, nešto manje od petine (18.4%) ima preko 30 godina iskustva, a skoro trećina anektiranih je u planiranju između tri i 15 godina. Tek 5% anketiranih je u planiranju sa manje od tri godine radnog iskustva. Većina anketiranih, 65%, je ženskog pola.

Participacija šire javnosti

Pozitivan odnos spram pariticipaciji, procedurama koje omogućavaju učešće šire javnosti u planiranju, iskazalo je tri četvrtine ispitanika. Među njima, skoro polovina (47,8%) vidi participaciju kao sredstvo zaštite javnog interesa i struke od pritisaka politike i kapitala, a nešto više od četvrtine (27,2%) vidi participaciju kao direktno sredstvo dolaska do kvalitetnijih rešenja. Nešto više od šestine ispitanika (17,4%) smatra da participacija narušava proces planiranja, ali za to “krivi” trenutne društvene okolnosti pune tenzija. Najmanji broj ispitanika (5,4%) vidi participaciju isključivo kao zakonom nametnutu obavezu koja često ne poboljšava već degradira kvalitet plana.

  • Kakav bi trebalo da bude obim participacije (broj učesnika)?

Nešto više od polovine ispitanika misli da bi broj učesnika u participaciji trebalo da animira i uključi što veći broj građana (51,9%), oko dve petine bi zadržalo postojeći obim uz bolju organizaciju (40,5%), a najmanji broj (7.6%) bi suzili obim zbog zloupotreba i neprimerenih primedbi.  

Naši zakoni garantuju učešće u (konsultativnim) procedurama izrade planskih dokumenata svima koji su zainteresovani, što znači da se obim participacije, kao i organizacija participacije u postojećem obimu, u značajnoj meri može unaprediti kroz unapređenje postojeće prakse informisanja javnosti, ka dobrom i pravovremenom, nasuprot prikrivenom i pasivnom. Međutim, pored boljeg informisanja, ovaj put mora obuhvatiti i mere unapređenja motivacije javnosti za učešće u procedurama izrade planskih dokumenata koja je u velikoj meri povezana sa stvarnim uticajem koji građani mogu ostvariti na planska rešenja u okviru zvaničnih procedura njihovog oblikovanja.        

Rezultati sugerišu potrebu za unapređenjem zakonskih rešenja kojima je regulisana participacija, a u korist povećanja njenog stvarnog značaja. Ovakvo rešenje bi moglo da dovede i do promene stavova o potrebi za sužavanjem obima participacije uzrokovanih percepcijom prisutnosti zloupotreba i neprimerenih primedbi.

  • Kakav bi trebalo da bude domen participacije (teme i problemi na koje se odnosi)?

Polovina ispitanika (50,3%) smatra da bi participacijom morale biti obuhvaćene i strateške teme (prioriteti, društveno-ekonomski aspekt urbanog razvoja, ekologija, klimatske promene itd.) i interesi lokalnih zajednica, dok više od trećine (37,6%) vidi njen domen samo u rešavanju potreba i interesa na nivou lokalnih zajednica. Za 12% planera uključenih u ispitivanje, participacija predstavlja sredstvo rešavanja konkretnih/privatnih interesa na pojedinačnim parcelama.            

Razlike u percepciji željenog domena participacije mogu ukazati na potrebu da se, u skladu sa predmetom i obuhvatom plana, primene različite metode i mehanizmi rada sa građanima. Naime, postojeći model participacije (informisanje i konsultacije, način obrazlaganja primedbi tokom javne sednice komisije za planove) odgovara domenu u kojem se pristupa rešavanju interesa na pojedinačnim privatnim parcelama i skoro je u potpunosti neupotrebljiv za teme od zajedničkog i javnog interesa i odlučivanje o strateškim pitanjima. Participacija koja bi trebalo da se organizuje oko pitanja od značaja za lokalnu zajednicu mogla bi se sprovoditi kroz radionice i ankete, a participacija usmerena na strateška pitanja bi se mogla sprovoditi kroz fokus grupe, istraživanja javnog mnjenja, okrugle stolove i dr.

  • Kakav bi trebalo da bude stepen participacije (uloga učesnika)?

Više od polovine ispitanika misli da bi, pored postojećeg konsultovanja, građani trebalo aktivno da učestvuju i u kreiranju rešenja (56,2%), dok skoro četvrtina (22,7%) misli da bi građani morali da imaju ulogu i u odlučivanju (ukupno skoro četiri petine ispitanika). Postojećim stepenom participacije, tokom koje se građani samo informišu i konsultuju, zadovoljno je tek nešto više od petine ispitanika (21,1%).   

Uključivanje građana u proces kreiranja rešenja i donošenja odluka o planu sigurno bi imalo uticaj na povećanje motivacije građana da učestvuju u planiranju. Za ovakav ishod potrebno je garantovati da će glas javnosti zaista biti vrednovan i da će se takva praksa sprovoditi konzistentno, što ukazuje na potrebu da se pravila participacije jasno definišu propisima. Proizvoljno povećanje stepena participacije korišćenjem posebnih participativnih alata samo u određenim fazama ili za potrebe izrade samo nekih planova ili uz propuštanje da se poštuju stavovi prikupljeni na ovakav način doprinosi dodatnom gubitku kredibiliteta planera i gubitka poverenja šire javnosti u participaciju. 

  • Šta je ključni preduslov da bi participacija u Srbiji bila kvalitetna?

Skoro 45% smatra da je dobro i nemanipulativno informisanje ključni preduslov poboljšanja kvaliteta participacije u Srbiji, odnosno da nikakva druga posebna znanja ni sredstva nisu preko potrebna, ali je potrebna volja da proces bude transparentan i otvoren. Trećina ispitanika (33%) kao preduslov kvalitetne participacije vidi edukaciju stanovništva i investitora, što zahteva značajna ulaganja u sistemsku edukaciju u dugom vremenskom periodu i na različitim nivoima. Oko 12% problem vidi u neznanju planera i drugih stručnjaka neposredno uključenih u proces planiranja, o svrsi, metodama i tehnikama participacije, što zahteva ulaganje u edukaciju planera u cilju promene svesti i stavova onih koji vode proces. Oko 6% misli da poboljšanja ne može biti jer su interesi sukobljeni, a moć odlučivanja centralizovana, što takođe ukazuje na potrebu za sistemskom promenom načina na koji se pristupa participaciji, odnosno procesima izrade planskih dokumenata.

  • Šta je primarni razlog lošeg stanja u participaciji danas?

Više od trećine ispitanika vidi odsustvo svrsishodnosti participacije kao primarni razlog lošeg stanja u participaciji (36%), dok skoro 30% ispitanika kao primarni uzrok lošeg stanja u participaciji vidi građane, odnosno smatra da su građani nedovoljno informisani, sa nedovoljnim stručnim znanjima, da su angažovani u malom procentu zbog čega se ne može reći da predstavljaju mišljenje i zahteve većine, kao i da nisu spremni na dijalog i kompromise.    

Uzroci ovakvih stavova mogu se prepoznati u činjenici da postojeći model prema kojem se participacija odvija kroz informisanje građana i njihovo konsultovanje (nasuprot stvarnom uključivanju u kreiranje rešenja i odlučivanje), nimalo ne odgovara bilo kakvom aktivnijem uključivanju građana po pitanjima od javnog i zajedničkog interesa, niti je takvo uključivanje jasno podržano od strane uprave. Posledica je da se odluke opštem i zajedničkom donose mimo participativnih procesa koji se posmatraju samo kao formalnost. Pretpostavlja se da ovakva participacija oblikuje način na koji građani u njoj učestvuju, kao i da dugoročno vodi do smanjenja  zainteresovanosti za učešće u ovim procesima.

Petina ispitanika (20,1%) kao osnovni problem vidi finansije i nadležnosti s obzirom da dodatne metode i mehanizmi participacije (radionice, okrugli stolovi, rad na terenu sa građanima i sl.) nisu predviđeni budžetom za izradu plana, te nikome nije „delegirano“ njihovo sprovođenje. Samo 8,7% planera vidi problem u sopstvenim znanjima i ovlašćenjima, odnosno u činjenici da planeri nisu obučeni i spremni za rad sa građanima na način koji uključuje medijaciju, pregovaranje, rešavanje konflikata i sl., te da nisu za to ni ovlašćeni.

Jedan od očiglednih zaključaka je taj da će napredak u kvalitetu participacije biti ostvaren onda kada se promeni stav donosilaca odluka o tome da je participacija potrebna, te shodno tome postane deo odgovarajućih delova budžeta.

  • Kako rešiti akutni problem participacije u većim gradovima (veliki broj primedbi, peticije, stresne javne sednice)?

Skoro 45% ispitanika rešenje akutnih problema participacije u većim gradovima (veliki broj primedbi, peticije, stresne javne sednice) vidi u otvaranju procesa za javnost, ranom uključivanju građana u proces planiranja i stvaranju uslova za ravnopravni dijalog, odnosno trenutno stanje vidi kao posledicu manjka svrsishodne uključenosti građana i loše komunikacije sa građanima, za koju je odgovorna uprava koja vodi proces.

Oko četvrtina ispitanika (23,9%) vidi rešenje u radikalnoj reformi prostornog i urbanističkog planiranja. Nešto više od petine (21,7%) ispitanika bi reformu vodilo ka ograničavanju postojećih prava kroz fokusiranje diskusije na javnim sednicama na određene teme i kroz odobravanje učešća samo onim akterima koji imaju opravdani interes u obuhvatu plana. Da u odsustvu spremnosti na dijalog i kompromise nije moguće pristupiti rešavanju problema, smatra 6,5% ispitanih planera.   

Značajna razlika koja se pojavljuje u percepciji puta ka rešavanju manjkavosti postojećeg modela participacije koja ide u prilog stavu da rešenje leži u reformi participacije koja bi je učinila svrsishodnom i suštinskom je posebno značajan podatak, s obzirom na to da je nedavno započet proces usvajanja Koncepta politike o reformi eProstora: koncept politike o reformi sistema prostornog i urbanističkog planiranja u RS kojim se predviđa sasvim suprotan put – sužavanje postojećih prava građana na učešće u participativnim procesima u vezi sa planiranjem. Ni unutar ovog dokumenta – koji je izložen na javni uvid da bi ubrzo i bez ikakvog objašnjenja bio povučen – nije objašnjeno na koji način i sa kakvim legitimitetom bi se odredilo koja su to pitanja koja se iznose u javnost, a o kojima se odlučuje iza zatvorenih vrata, kao i na koji način i sa kakvim legitimitetom bi se vršila selekcija građana i procena (ne)opravdanosti njihovih interesa da učestvuju u procesima planiranja grada.

  • Po Vašem mišljenju, šta uprava i donosioci odluka prvenstveno očekuju od participacije?

Čak skoro dve trećine ispitanika (65%) misli da uprava očekuje od participacije da osigura ispunjavanje zakonom propisanog minimuma uključivanja građana, odnosno da uprava posmatra participaciju isključivo kao sredstvo ispunjavanja formalne obaveze. Skoro petina ispitanika (18,4%) misli da uprava ipak očekuje da participacija poveća kvalitet plana, osnaži zajednicu i da doprinos utvrđivanju javnog interesa. Oko 9% ispitanika misli da uprava i donosioci odluka očekuju da će se kroz participaciju namiriti privatni interesi na pojedinačnim parcelama, a 5% ispitanika misli da neke uprave participaciju vide kao potencijalnu štetu po proces planiranja i zvaničnu politiku grada.

  • Po Vašem mišljenju, šta najveći broj građana očekuje od participacije?

Nešto više od 30% ispitanika misli da građani očekuju da kroz participaciju ostvare svoj privatni, najčešće ekonomski interes. Približno jednak broj anketiranih građane sagledava veoma radikalno. Naime, oko 30% ispitanika smatra da građani očekuju da se kroz participaciju ispune svi njihovi zahtevi. Nešto više od petine ispitanika (21,6%) misli da građani u najvećoj meri nisu uopšte zainteresovani za participaciju. Samo 17% percipira građane dominantno kao spremne na dijalog sa upravom, planerima, investitorima i spremne na kompromis radi nalaženja najboljeg rešenja.  

Očigledno je da planeri koji su učestvovali u istraživanju dominantno sagledavaju građane kao stranu koja nije spremna na kompromis, vidi samo svoje interese ili su nezainteresovani za učešće u proceduri izrade planova. Ovakvi rezultati moraju se tumačiti kroz direktnu vezu sa trenutnim dizajnom procesa participacije.

  • Ko bi trebalo da bude zadužen i odgovoran za sprovođenje kvalitetne participacije?

Više od polovine ispitanika (53,5%) misli da bi sprovođenje kvalitetne participacije trebalo da bude odgovornost organa gradske uprave, kao nosioca izrade plana, što odgovara sadašnjim propisima. Trećina ispitanika vidi rešenje u novom, nezavisnom, stručnom telu koje bi bilo isključivo zaduženo za ovaj proces. Oko šestina ispitanika (13%) smatra da bi odgovornost za sprovođenje i obezbeđenje kvaliteta participacije trebalo da bude odgovoran obrađivač plana, koji i radi na planskom rešenju.

Implementacija bilo kojeg od predstavljenih rešenja podrazumeva povećanje svesti o značaju participacije, izmenu odgovarajućih propisa kako bi se odgovornost za sprovođenje participacije uredila na jasan i konzistentan način, kao i odvajanje finansijskih sredstava za njeno kvalitetno sprovođenje.

Uloga planera
  • Šta Vi očekujete od participacije (sada i ubuduće)?

Više od dve petine ispitanika (43%) vidi participaciju kao prostor za konsultovanje građana, ali da konačno plansko rešenje ipak treba da bude proizvod stručnog znanja planera. Više od trećine ispitanika (34,2%) participaciju vidi kao proces u kome i građani i planeri mogu nešto novo da nauče, dobiju neke nove uvide i zajedno kreiraju plansko rešenje. S druge strane, više od 12% vidi svoju ulogu u participaciji vidi kao pasivnu, te opisuje participaciju kao prostor u kojem su građani ti koji se mogu i moraju suprotstaviti interesima i pritiscima politike i kapitala. Iako u malom broju, zabrinjavajuće je što više od 8% planera od participacije ne očekuje ništa pozitivno, već samo pritiske i neprijatnosti.

  • Kako vidite Vašu ulogu u participaciji (sada i ubuduće)?

Tri petine ispitanika (60%) vidi svoju ulogu u participaciji kao aktivnog učesnika – onog koji informiše, argumentuje, iznosi dileme, daje varijante itd. Ovakav rezultat može se smatrati veoma pozitivnim za jačanje pozicije struke, s obzirom na to da opisana aktivna uloga u participaciji podrazumeva spremnost na iznošenje ličnih stavova, sagledavanje problema iz različitih uglova, razumevanje različitih interesa, nepristrasnost, pa i etičnost.

Oko 16% ispitanika vidi svoju ulogu tradicionalno – da obrazlažu, zastupaju i brane predloženo rešenje sa aspekta struke. Iako prividno jasno određena, ovakva pozicija pokreće pitanja uloge planera u zaštiti javnog interesa, posebno u onim slučajevima kada postoji osnovana sumnja da predložena rešenja nisu u skladu sa profesionalnim standardima i/ili predstavljaju očigledan primer velikih pritisaka politike i kapitala na institucije i planere koji izrađuju plansko rešenje.

“Strah” planera od učešća u participaciji u kojoj  nemaju kontrolu nad ishodima sopstvene profesionalne delatnosti, može se prepoznati u otklonu jednog dela ispitanika od participativnih procesa, pa tako oko 12% planera svoju ulogu u participaciji vidi neutralno – kao moderatora ili nekoga ko pomaže u zaključivanju diskusija koje vode zainteresovane strane, a u kojoj sam planer nema interes i u kojoj nije jedan od “stejkholdera”. Kao u potpunosti obesmišljenu, svoju ulogu u participaciji, sada i ubuduće, opisuje 7% ispitanih planera.

  • Kada bi se danas uveli novi modeli participacije (radionice, fokus grupe, javne prezentacije, forumi), šta bi Vama lično bio najveći problem?

Više od dve petine ispitanika (42,4%) je spremno da učestvuje u novim oblicima participacije, bez obzira na to što do sada nisu imali veće iskustvo. S druge strane, oko 30% ispitanika navelo je da bi problem bilo vreme, odnosno sadašnji rokovi i preopterećenost poslom. Naime, ukoliko novi modeli uključivanja građana ne postanu zvaničan deo roka i procesa izrade plana, postali bi dodatni problem, a ne dodatni zadatak. Oko 15% smatra da nisu dovoljno plaćeni da bi se dodatno angažovali radi sprovođenja novih modela participacije, oko 8% smatra da nije dovoljno profesionalno motivisano, odnosno da ne vidi smisao uvođenja novih modela participacije, dok 5% planera smatra da je osnovni problem sprovođenja novih modela participacije to što nemaju dovoljno znanja.

Sagledano u celosti, nešto manje od 60% ispitanika posmatra uvođenje novih modela participacije kao problem (rokovi, plata, motivacija, znanje), koji nije nepremostiv, ali čije prevazilaženje podrazumeva posvećenost participaciji kao alatu definisanja i zaštite javnog interesa i povećanje organizacionih i finansijskih kapaciteta za njeno sprovođenje.

  • Po Vašem mišljenju, ko danas najviše oblikuje i utiče na plansko rešenje?

Ubedljivih 56,4% planera koji su učestvovali u ispitivanju smatra da su investitori krupnog kapitala u sprezi sa politikom ti koji danas najviše oblikuju i utiču na plansko rešenje, dok skoro šestina ispitanika (13,8%) smatra da je to investitor izrade plana.

Ovaj rezultat je posebno interesantan s obzirom na to da investitori nisu direktni učesnici u procesu planiranja, što ukazuje da je procedura izrade planskih dokumenata porozna za uticaje koji dolaze izvan zvaničnog procesa.

Skoro 12 posto ispitanika smatra da najveći uticaj na plansko rešenje imaju komisija za planove i glavni urbanista, koji jesu nadležni i odgovorni za svako rešenje i čiji su zaključci obavezujući. Uprkos tome što je izrada plana u rukama planera i što su oni ti koji svojim licencama garantuju kvalitet sadržaja plana, samo oko 8% planera koji su učestvovali u ispitivanju prepoznaje sopstveni uticaj na plansko rešenje kao dominantan.

Nosilac izrade plana i imaoci javnih ovlašćenja, kao predstavnici javnog sektora, predstavljaju zaštitnike “javnog interesa”, odnosno garante da je svaka procedura izrade plana jednaka (bez obzira ko investira plan, ko obrađuje, ko će biti korisnici). Ipak, njihov uticaj na plansko rešenje percipiran je kao minimalan. Samo 6% ispitanika vidi kao presudan uticaj nosilaca izrade plana, a 3% uticaj nadležnih institucija koje izdaju uslova za izradu plana. Niko od ispitanika nije naveo kao presudan uticaj građana sa svojim privatnim i zajedničkim interesima.

  • Po vašem mišljenju, ko je najodgovorniji za plansko rešenje koje se usvaja?

Skoro polovina ispitanika (47,3%) kao najodgovorniju za plansko rešenje koje se usvaja vidi komisiju za planove i glavnog urbanistu. Zaista, tokom procedure izrade planskog dokumenta, komisija za planove kontroliše zakonitost planskog rešenja i daje smernice za dalju izradu planskog dokumenta koje su obavezujuće za obrađivača. Međutim, iako ima očigledan uticaj na plan, komisija za planove, odnosno njen predsednik i njeni članovi, ne garantuju za sadržaj plana svojom licencom.

Pored komisije za planove, skoro četvrtina ispitanika (23,6%) kao odgovorne za plansko rešenje vidi nadležni organ javne uprave tj. nosioca izrade plana. Percepcija planera prema kojoj komisija za planove i nosilac izrade plana imaju najveću odgovornost za plansko rešenje, stoji u kontrastu sa percepcijom relativno malog uticaja ovih organa na sadržaj planskog rešenja u fazi izrade.

Tek 16% ispitanika misli da najveću odgovornost za plansko rešenje ima odgovorni urbanista/prostorni planer. Na stvarnu odgovornost planera ukazuje i naziv “odgovorni”, a oni su i jedini koji svojim licencama garantuju kvalitet sadržaja plana. Odgovornost organa koji usvajaju plan, odgovarajućih skupština ili Vlade RS, prepoznaje tek 8% ispitanika, što ukazuje na moguće odsustvo percepcije da su odluke kojima se usmerava prostorno i urbanističko planiranje – političke odluke.

Tek 4% smatra da je odgovornost za plansko rešenje na nadležnim institucijama i njihovim uslovima, odnosno da su imaoci javnih ovlašćenja, sa svojim uslovima koji su po zakonu obavezujući, odgovorni za zaštitu javnog interesa u planu.

  • Kakav je vaš stav po pitanju stavljanja licence za obavljanje stručnih poslova koju imate?

Ovo pitanje osvetljava razlike u percepciji dometa odgovornosti koju nosi licenca odgovornog urbaniste/prostornog planera. Da je licenca samo formalna kategorija, jer se principijelno ne pokreće pitanje profesionalne/stručne odgovornosti planera za planska rešenja, smatra 37% ispitanika. Da je odgovorni urbanista/prostorni planer odgovoran samo za materijal koji daje na razmatranje komisiji za planove i za kasnije za dosledno sprovo]enje zaključaka komisije, koji su obavezujući, smatra 23% planera koji su učestvovali u ispitivanju. Isti broj ispitanika (23%) smatra da licenca ima veliku ulogu u planiranju, jer bez izjave odgovornog urbaniste/prostornog planera ne može biti završena ni jedna faza u izradi plana, pa ni ona posle stručne kontrole/javnog uvida. Oko 14% ispitanika ne poseduje licencu.

Prikupljeni stavovi koji su skoro ravnomerno podeljeni a suštinski različiti, ukazuju na odsustvo sistemskog okvira za definisanje značaja i odgovornosti koju nosi posedovanje licence i pozicija odgovornog urbaniste/prostornog planera, koje može biti od presudnog značaja za ulogu i moć planera u procesima urbanističkog i prostornog planiranja.

  • U čemu je moć planera u današnjem društvenom, ekonomskom i političkom kontekstu?

Dominantnih 55% misili da je moć planera u današnjem društvenom, ekonomskom i političkom kontekstu i dalje u stručnim znanjima na čemu treba istrajati. Nasuprot tome stoji poražavajuć podatak da skoro 30% (27,9%) planera koji su učestvovali u istraživanju misli da je moć planera trajno izgubljena. Samo 12 posto vidi šansu u promeni stava – prilagođavanju novim okolnostima, ali i većoj hrabrosti koja se crpi iz uloge planera kao nosilaca nepristrasne argumentacije i onih koji sprečavaju manipulacije. Oko 4% moć vidi u podršci gradu/republici u politici razvoja, odnosno pripajanju moći koja je utkana u stručno znanje upravljačkoj moći političkih predstavnika građana. Najmanji broj ispitanika moć planera u današnjem društvenom, ekonomskom i političkom kontekstu vidi u podršci građanima i zastupanju njihovih interesa.

  • Da li je povratak poverenja u planiranje/planere moguć?

Velika većina ispitanika, skoro 80%, smatra da bi povratak poverenja u planiranje/planere bio moguć ukoliko bi došlo do promene političke volje i jačanja institucija tj. odgovornost za promenu vidi kao političku i smešta je u ruke društva u celini. Nasuprot tome, oko 20% planera smatra da je odgovornost lična, te da je povećanje profesionalne i etičke odgovornosti samih planera ključna za povratak poverenja u planiranje. 

Zaključci i preporuke

Velika većina anketiranih planera, od kojih su mahom iskusni urbanisti sa preko 15 ili čak 30 godina iskustva rada u javnom sektoru, i to na rukovodećim pozicijama izrade plana, ima pozitivan stav prema unapređenju participacije, ali ne i prema njenom sadašnjem stanju, kao ni spremnosti i mogućnosti građana da se uključe, pa ni njihovim sadašnjim interesima.

Učešće građana u procesima izrade i usvajanja plana je većinski viđeno kao doprinos boljim planskim rešenjima, zaštiti javnog interesa i struke, koji treba razvijati i unaprediti, počevši od načina informisanja javnosti, pa čak i davanja značajnije uloge građanima u ovom procesu odlučivanja. Istovremeno, pozitivno je što većina anketiranih vidi sebe, tj. planere, kao aktivne učesnike u ovom procesu.

Iako većina planera ima pozitivan odnos prema značaju, unapređenju i razvoju participacije, istovremeno smatra i da građani u ovoj postojećem sistemu ne učestvuju na način koji doprinosi.

Postojećom participacijom, kojim se građani samo informišu i konsultuju, zadovoljan je jako mali udeo anketiranih. Uzroci lošeg stanja viđeni su primarno u tome što ona nema svrhu, ali i u tome što građani nisu dovoljno informisani, obučeni i spremni da u njoj učestvuju, nezainteresovani su ili pak, teže pukom ostvarivanju svojih ličnih interesa. Rešenja planeri vide u boljoj informisanosti građana i njihovom ranom uključivanju, ali velikim udelom i u radikalnoj reformi planiranja, kao i u uvođenju više ograničenja i pravila u proces i fokusiranjem diskusija na javnim sednicama na određene teme i diskusije. 

Alarmantno je što je uticaj planera na plansko rešenje viđen kao minimalan (svega 8%), dok većina anketiranih smatra da su, u postojećem procesu, investitori krupnog kapitala u sprezi s politikom ti koji oblikuju plansko rešenje.

Odgovornost je viđena primarno u gradskoj upravi i nadležnim telima, pre svega u komisiji za planove i gradskom urbanisti, a mogućnost promene upravo u političkim prilikama i društvu u celini. Odgovornost koju planeri imaju je ostala nejasna – pitanje profesionalnih licenci je osvetlilo odsustvo sistemskog okvira za definisanje značaja i odgovornosti koju nosi pozicija odgovornog urbaniste / planera.

Zanimljivo je da su podeljena i stanovišta da participacijom treba da budu obuhvaćene strateške teme nasuprot tome da ona treba da služi rešavanju potreba i interesa na nivou lokalnih zajednica ili privatnih interesa na pojedinačnim parcelama. Ovakva polarizacija ukazuje na potrebu razvijanja različitih pristupa participaciji, u zavisnosti od predmeta i obuhvata plana: u najgrubljoj podeli, to bi značilo razvijati jedan tip participacije za strateške planove, a drugi za regulacione.

Analizom dobijenih odgovora i diskusije sa okruglog stola, formiran je set predloga za poboljšanje participacije i uloge planera u planiranju. Namera je da se u daljim koracima dodatno profilišu u set konkrentih mera i upute nadležnim institucijama i telima koja mogu da doprinesu njihovoj implementaciji.

Takođe, na samu anketu je pristigao veći broj komentara od strane anketiranih, od kojih mnogi daju zanimljive ideje i uvide. Sumiramo ih u nastavku. 

  • Potpuna informisanost građana:

Obezbeđivanje kompletne transparentnosti bez skrivanja i manipulacija je prva mera oko koje su se svi usaglasili. Informisanost se odnosi na sve faze izrade, usvajanja i sprovođenja dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja.

  • Delegiranje postupka participacije konkretnom učesniku u postupku izrade planskog dokumenta:

Neophodno je da se definiše odgovorno lice / organ za sprovođenje paricipacije, koji za to raspolaže odgovarajućim resursima, pre svega organizacionim i vremenskim, i koji je zadužen za kvalitet participativnog procesa u zakonom propisanim fazama procedure izrade plana (rani javni uvid, javni uvid), a optimalno i tokom celog procesa. Za participaciju, pored organa jedinice lokalne samouprave kao nosioca izrade plana, može biti zadužen i neko iz radnog tima obrađivača ili je moguće ostvariti odgovarajuću saradnja sa mesnim zajednicama. Druga mogućnost je da se o procesu stara posebno formirano telo.

  • Prilagođavanje postupka participacije posebno za dokumenta strateškog, a posebno za dokumenta regulacionog planiranja (u postojećem zakonskom okviru):

Participacija javnosti u koncipiranju vizije i ciljeva razvoja i participacija u uređenju konkretnog prostora imaju različite ciljeve i procesne karakteristike, što bi trebalo prepoznati i uvažiti u praksi.

  • Mapiranje obaveznih učesnika u procesu participacije:

Obavezno mapiranje imaoca javnih ovlašćenja, institucija, organizacija civilnog društva i udruženja građana, i njihovo angažovanje i uključivanje od najranijih faza izrade planskog dokumenta.

  • Obavezna organizacija javnih prezentacija:

Obavezna organizacija javnih prezentacija za planove koji imaju izraženu problematiku od javnog interesa, poput zaštite životne sredine, otvorenih i zelenih prostora u gradu, površine i objekata javnih namena, i drugeih tema potencijalno važnih za širu javnost.

Sprovesti participaciju na samom početku procesa izrade plana, i to kroz:

  • aktiviranje mesnih zajednica za rad s građanima, od samog početka izrade plana,
  • participaciju pre donošenja odluke o izradi plana – definisanje potreba na samom početku.

 

Poboljšati kvalitet participacije:

  • poboljšanje kvaliteta odgovora obrađivača plana na primedbe – ponuditi rešenja, varijante rešenja, argumentovane odgovore na primedbe,
  • promenu prikaza elaborata za rani javni uvid (grafičkei prilozi, značaj parametara) – predstaviti na razumljiviji način za širu javnost,
  • približavanje građanima nadležnosti institucija,
  • uvođenje obavezne javne participacije.

 

Poboljšati informisanje:

  • bolje obaveštavanje svih građana o izradi plana i dostupnost svih usvojenih planova – npr. elektronsko obaveštavanje svih zainteresovanih ili obavezno fizičko (preko imovinske evidencije katastra),
  • sprečavanje upotrebe participacije za lažno informisanje – manipulacija građana u političke svrhe. 

 

Poboljšati proces planiranja:

  • obustaviti beskonačno menjanje planskih rešenja (po skraćenom postupku, za pojedinačne parcele),
  • ne koristiti planiranje kao način za brzo rešavanje problema u prostoru i političke zahteve, 
  • preispitati ulogu prostornih planova – revizija sistema urbanističkog i prostornog planiranja, 
  • preispitati ulogu studije procene uticaja na životnu sredinu, 
  • poboljšati mehanizme kontrole sprovođenja usvojenih planova.

 

Poboljšati proveru stručnosti i odgovornost u procesu:

  • unaprediti rad Komisije za planove – stručnost članova, podnošenje izveštaja, licence, uređen rad komisije, jasno definisana uloga, mogućnost pokretanja odgovornosti,
  • definisati sukobe interesa – npr. članovi komisije i skupštinski poslanici,
  • preispitati neprikosnovenost zaključaka Komisije za planove i u skladu s tim, ko  potpisuje i snosi odgovornost za planove, 
  • preispitati licence i kvalifikacije/uloge različitih struka u izradi planova, 
  • preispitati ulogu javnih preduzeća koja izdaju uslove – nepotpuni uslovi, neadekvante baze podataka….
  • zakonski definisati odgovornost, kontrolu i kaznene odredbe za sve formalne učesnike u izradi planskog dokumenta. 

 

Nekolicinom komentara iskazana je potreba da se razdvoji urbanizam i (prostorno) planiranje, odnosno bojazan da se širom upotrebom termina “planiranje” oduzimaju inženjerski, arhitektonski i drugi složeni aspekti urbanističkog planiranja tj. urbanizma. 

Analizu je izradila stručna oganizacija Nova planska praksa, baza za urbanistička istraživanja i razvoj planiranja, u okviru projekta Raščivijajmo planiranje! Informisano društvo ka suštinskoj participaciji podržanog od strane Američke ambasade u Beogradu. 

Uverene smo da je razvoj grada zajednički proces i zato Vas pozivamo da nam se u tome pridružite.

Budite slobodni 
da nas kontaktirate.