Foto: Analiza kapaciteta izgradnje u širem obuhvatu Savskog priobalja, Nova planska praksa
Ako ne znamo kakve gradove želimo i kakve će posledice imati ono što planiramo, onda je planiranje samo birokratski proces lišen smisla i kontrole nad razvojem prostora. Štaviše, planiranje i nije planiranje u pravom smislu te reči. A kao takvo postaje lak plen korupciji i predatorima neoliberalne provinijencije.
Opšti ciljevi planiranja, kao što su održivi razvoj, društvena dobrobit, prilagođavanje klimatskim promenama i racionalno korišćenje javnih resursa, mogu se ostvariti samo ako imamo merljive kriterijume i pokazatelje tih ciljeva u svakom urbanističkom planu. Iako domaći zakoni ne propisuju tačan postupak za praćenje i evaluaciju u urbanističkom planiranju, oni zahtevaju obavezne pokazatelje u izradi planova, kao što su bilansi površina, kapaciteti izgradnje, broj stanovnika i korisnika, volumen objekata, zelene površine itd. Njihovo praćenje tokom izrade i kasnije tokom realizacije plana pokazuje kakav će uticaj buduća gradnja imati na okolinu, društvo i ekonomiju, odnosno da li su postavljeni ciljevi planiranja i postignuti.
Drugim rečima, planeri moraju znati kakve će efekte imati realizacija plana i to mora biti jedan od ključnih kriterijuma prilikom donošenja odluka o konkretnim planovima i aktivnostima.
Kapaciteti izgradnje su ključni pokazatelj koji nam govori koliko će prostora biti izgrađeno i koje će aktivnosti i tokovi u njemu biti prisutni. U planiranju se ovaj pokazatelj izračunava kao ukupna bruto razvijena građevinska površina svih nadzemnih etaža objekata, poznata kao BRGP. Kapaciteti izgradnje su važni za dimenzionisanje kompletne infrastrukture (komunalne, saobraćajne, socijalne), procenu javnih ulaganja i ekonomsku dobit od izgradnje stambenih i komercijalnih objekata. Na kraju, kapaciteti izgradnje su usko povezani sa budućim stanovnicima i korisnicima prostora, kao i sa budućom fizičkom strukturom grada.
Glavni urbanistički parametar koji određuje kapacitete izgradnje je indeks izgrađenosti, parametar koji govori o intenzitetu izgradnje jer dovodi u vezu obuhvat prostora sa budućim kapacitetima koji će se graditi. Naime, isti kapaciteti na manjem prostoru dovode do većeg intenziteta izgradnje, što utiče na čitav niz drugih pokazatelja – slobodne i zelene površine, saobraćaj, infrastrukturu, ekonomsku isplativost, dodatne sadržaje itd.
Paradoksalno, indeks izgrađenosti je 2014. godine izbačen iz srpskog planiranja kao nepotreban ako se plan bavi volumenom objekata (indeksom zauzetosti i visinom objekta). Međutim, kao što zapremina tela u fizici ne govori ništa o njegovoj masi ili gustini, tako ni maksimalna zapremina objekta u urbanizmu ne pruža informacije o optimalnim kapacitetima izgradnje, odnosno gustini stanovanja i aktivnosti.
Bez procene kapaciteta izgradnje, nijedan plan ne može biti napravljen, pa pošto indeks izgrađenosti više nije alat na raspolaganju planerima, koriste se alternativne metode gde se zauzetost parcele množi sa procenom budućih spratova objekata (koja se takođe ne sme precizno planirati), što rezultira maksimalnim, a ne optimalnim kapacitetima.
Planirani volumen objekata, odnosno prostor u koji će se smestiti budući objekat, ključan je za fizičku strukturu buduće izgradnje i prostorno-arhitektonski aspekt planiranja. Osim indeksa zauzetosti i maksimalne visine objekata, volumetrija se određuje nizom drugih parametara, kao što su rastojanje između objekata i udaljenost od granica parcele. Ovi parametri utiču na funkcionalnost parcele, arhitektonsko oblikovanje, standarde osunčanosti, provetrenosti, privatnosti, pristupačnosti itd.
Međutim,maksimalni dozvoljeni vplumen objekta kao samostalni pokazatelj, bez indeksa izgrađenosti, u kontekstu neoliberalne tržišne ekonomije može dovesti do rešenja koja maksimalno eksploatišu prostor uz minimalan diverzitet struktura. Naizgled fleksibilni maksimalni volumen objekata zapravo postaje sama suprotnost fleksibilnosti, jer sugeriše da je maksimum uvek moguć. Ova planerska “greška”, podržana Zakonom o planiranju i izgradnji koji ukida indeks izgrađenosti kao kontrolni parameter kapaciteta izgradnje, urušava mnoge standarde – od projektantskih, saobraćajnih, infrastrukturnih, do standarda stanovanja krajnjih korisnika prostora. Naime,
Poseban problem predstavlja izgradnja visokih objekata, koja omogućava probijanje svakog limita optimalnih kapaciteta izgradnje kroz izgradnju višespratnih podijuma, lamela i kula različitih visina i sadržaja, što čini ishod planiranja nepredvidivim i neadekvatnim za stvarne potrebe prostora i korisnika.
Dakle, tek kada se kapaciteti izgradnje “smeste” u maksimalni volumen objekta dobijamo fizičku strukturu grada
Da bi se istražila upotreba ova dva urbanistička pokazatelja – kapaciteta izgradnje i volumena objekata, odnosno efekti koji će planovi imati na prostor u vidu fizičke izgradnje, analizirani su planovi koji su usvojeni ili su u procesu izrade na širem prostoru leve i desne obale Save u Beogradu.
Od usvojenih planova, analiza je obuhvatila plan za projekat “Beograd na vodi” na desnoj obali Save i planove za blok 26, autobusku i železničku stanicu u bloku 42, kao i prvu fazu transformacija fabrika IMT i FMO i zonu iz ulicu Tošin bunar i Heroja sa Košara na Novom Beogradu. Ovome je pridodat i plan za drugu fazu transformacije fabrike IMT koji se od juna meseca nalazi na javnom uvidu, s obzirom da je u završnoj fazi izrade.
Od planova u izradi, analizom su obuhvaćeni planovi za transformaciju šire zone Brodogradilišta, blokove 18 i 68, plan sa transformaciju tramvajskog depoa na Novom Beogradu, kao i širenje plana za područje Beograda na vodi na deo prostora opštine Čukarica i Novi Beograd, za šta je doneta odluka u aprilu ove godine.
Kao prvi korak u analizi, sumirani su svi procenjeni kapaciteti izgradnje (BRGP) u usvojenim planovima, bez obzira da li odražavaju realnu sliku onoga što je po planu moguće izgraditi (u maksimalnim volumenima). U odnosu na ove kapacitete, izračunat je prosečan indeks izgrađenosti, odnosno intenzitet izgradnje u obuhvatu svakog usvojenog plana.
Ovaj deo analize pokazao je da je intenzitet izgradnje na području Beograda na vodi uvećan za više od 10% kroz izmene osnovnog plana koje su urađene 2022. godine. Takođe, da je u zoni Novog Beograda na mestu nekadašnjih velikih fabričkih kompleksa IMT i FMO i njihove neposredne okoline, intenzitet izgradnje veći nego na prostoru Beograda na vodi za čak više od 25% u odnosu na izmenu plana iz 2022. Drugim rečima, trend započet izradom osnovnog plana za Beograd na vodi 2015. godine nastavio se u pravcu još veće eksploatacije građevinskog zemljišta, prvenstveno za potrebe stanogradnje, odnosno tržišta nekretnina.
Takođe, udeo kapaciteta javnih sadržaja (škole, vrtići, zdravstveni centri, kultura…) u ukupnim kapacitetima izgradnje, koji se u Beogradu na vodi 2022. godine sa neprimereno niskih 3,5% spustio na 3,2%, u široj zoni bivših novobeogradskih fabrika pao je na čak 2,2%, od čega nije planiran ni jedan sportski objekat. Poseban slučaj predstavlja plan za autobusku i železničku stanicu u bloku 42 i delu bloka 43 (bivši OTC), po kome objekti u neposrednoj funkciji ove dve stanice uzimaju tek oko 15% ukupnih kapaciteta izgradnje, u kojima apsolutno dominiraju stambena i komercijalna namena.
U drugom koraku analize, procenjeni su kapaciteti izgradnje u obuhvatu planova čija izrada je u toku. S obzirom da se ni jedan od ovih planova nije našao u fazi javnog uvida, što bi omogućilo dovoljno objektivnu procenu, pretpostavljeno je da će intenzitet izgradnje, kao i udeo kapaciteta javnih sadržaja na ovim prostorima, biti blizak onom koji je ostvaren u Beogradu na vodi, bez obzira što trend pokazuje da bi procene mogle biti i znatno nepovoljnije.
Na ovaj način, došlo se do procene od skoro 10 miliona m2 (9.780.000) ukupnih kapaciteta izgradnje koji su trenutno planirani i grade se, ili su u fazi planiranja, na širem prostoru leve i desne obale Save. Od toga oko 5,9 miliona na teritoriji Novog Beograda i oko 3,9 miliona m2 na teritoriji opština Savski venac i Čukarica. Ukupni udeo planiranih javnih sadržaja obrazovanja, vaspitanja, kulture, saobraćaja (a trebalo bi i sporta), procenjen je u proseku na 3,2%, odnosno 320.000 m2.
Da bismo od procenjenih kapaciteta izgradnje došli do pretpostavke o fizičkoj strukturi koja bi mogla da bude izgrađena na analiziranom prostoru leve i desne obale Save, potrebno je analizirati tipologiju objekata koji se grade ili su prikazani u 3D modelima budućih kompleksa. U tu svrhu, analiziran je prostor Beograda na vodi koji je već izgrađen, kao i zvanično objavljeni modeli buduće gradnje u blokovima 26 (na osnovu konkursnog rešenja) i kompleksa IMT (na osnovu master-plana). Na osnovu toga, odabrane su tri okvirne tipološke jedinice:
- Lamela visine oko 50 m (nosilac 10.000 m² BRGP), koja može biti i položena
- Kula visine 100 m (nosilac 20.000 m² BRGP),
- Kula maksimalne visine 200 m (nosilac 40.000 m² BRGP).
Ove jedinice omogućavaju stvaranje dovoljno jasne slike o budućoj fizičkoj strukturi, iako se tokom stvarne izgradnje planirani kapaciteti mogu raspodeliti i kombinovati na različite načine.
Na osnovu dosadašnjih trendova izgradnje, postojeće morfologije terena (naročito u priobalnom pojasu) i korišćenja prostora, određeni su osnovni elementi buduće fizičke strukture kao i njihova potencijalna prostorna raspodela.
Naposletku, radi boljeg pregleda potencijalne šeme izgradnje do koje se može doći opisanim postupkom, ona je prikazana u svojevrsnim slojevima.
Prvi sloj predstavlja potencijalni prostorni razmeštaj izuzetno visokih kula (150-200 m), koje će recimo da “nose” oko 10% ukupnih kapaciteta izgradnje. Do sada su izgrađene samo dve – u Beogradu na vodi i kompleksu West 65, dok su čak četiri predviđene u bloku 26 i jedna u kompleksu IMT-a. Pretpostavka o rasporedu ostalih proizilazi iz činjenice da je prostor širenja Beograda na vodi veoma “nezahvalan” po pitanju morfologije s obzirom da se velikim delom nalazi u spletu akvatorije, mostova i primarnih saobraćajnica, te da će se ovi nedostaci verovatno rešavati gradnjom “po vertikali” – možda i u saobraćajnoj petlji (zašto da ne?). Takođe, blok 18, koji je najopterećeniji postojećom izgradnjom i korišćenjem, po logici stvari će “zahtevati” i najveći intenzitet izgradnje da bi opravdao svoju transformaciju.
Drugi sloj čini potencijalni razmeštaj kula od 100 m, koje će recimo da čine oko 25% kapaciteta izgradnje. Ovaj tip kula čini čitav klaster u Beogradi na vodi i definitivno predstavlja njegovu najizraženiju tipološku karakteristuku. Pored toga, ovakve kule su planirane i u bloku 26, kompleksima autobuske i železničke stanice, IMT-a, i uz ulicu Tošin bunar i kompleks Airport city-ja. Kao i kod prethodnog sloja, pretpostavka je da će priobalje nastaviti da se gradi u ovom trendu, poput Beograda na vodi, naročito zbog specifičnosti terena i postojećeg korišćenja prostora.
Treći sloj čine lamele prosečne visine 50 m (35-65), koje su najzastupljeniji tip izgradnje sa 65% ukupnih kapaciteta. Iako to tako na prvi pogled ne izgleda, lamele su “najizdašniji” tip izgradnje jer mogu obrazovati kompaktne zatvorene i poluzatvorene strukture – stambene traktove koji omogućavaju veliku iskorišćenost prostora. Sa druge strane, u položenom polozaju, mogu predstavljati podijume kula sa komercijalnim sadržajima, tržne centre i sl. Širi prostor kompleksa nekadašnjih fabrika IMT i FOM dominantno je planiran u ovakvoj tipologiji, a pretpostavka je da će se ovakvim lamelama popuniti sav preostali prostor u obuhvatu analiziranih planova koji će biti planiran za stambenu i komercijalnu izgradnju. Posebnu pažnju zato treba posvetiti činjenici da se proširenjem Beograda na vodi obuhvatio i deo Ade ciganlije, za koji već postoji aktuelno plansko rešenje, što upućuje na nemeru da se i prostor oko Savskog rukavca “ekskluzivno” izgradi.
Takođe, posebnu pažnju treba posvetiti i kompleksima Beogradskog sajma i Stare šećerane – izuzetno vrednim objektima i celinama našeg kulturno-istorijskog nasleđa koje su potencijalni “plen” finansijalizacije građevinskog zemljišta. Naime, za kompleks Beogradskog sajma već su jasno iskazane namene državnog vrha da sve objekte osim hale 1 sruši zarad zidanja novih stambenih kapaciteta, čemu se oštro protivi celokupna stručna zajednica, institucije i organizacije okupljene oko Deklaracije o sudbini Beogradskog sajma i Generalštaba, uključujući i institucije zaštite spomenika kulture na državnom i gradskom nivou.
Kapaciteti izgradnje i volumetrija objekata su pokazatelji koji se definišu urbanističkim planovima i koji direktno utiču na buduću fizičku strukturu grada, intenzitet aktivnosti, gustine korisnika, potrebe sa saobraćajnom, komunalnom, socijalnom infrastrukturom, samim tim i ciljeve planiranja u kontekstu održivog razvoja, klimatskih promena, socijalne pravde, kulturnog identiteta i sl.
Iako evaluacija planskih rešenja u odnosu na kriterijume koji proističu iz planiranih kapaciteta izgradnje i volumetrije objekata nije eksplicitno propisana, ovi pokazatelji jesu po pravilu sastavni deo urbanističkih planova. Analizom usvojenih i planova koji su u izradi na širem prostoru leve i desne obale Save, procenjeni su ukupni kapaciteti izgradnje i potencijalna fizička struktura koja bi se izgradila njihovom realizacijom.
Zaključak je da se od usvajanja plana za projekat Beograd na vodi i njegove realizacije, u poslednjih skoro deset godina, eksploatacija građevinskog zemljišta dominantno za potrebe stanogradnje i tržišta nekretnina znatno intenzivira, naročito na mestu nekadašnje radne zone – fabričkih kompleksa u centralnoj zoni Novog Beograda. Imajući u vidu da su stotine hektara zemljišta u savskom priobalju i dalje predmet izrade urbanističkih planova, opravdano je očekivati da će se ovakav trend i nastaviti, ali i da će postojeća javna dobra zbog toga biti veoma ugrožena – naročito Ada Ciganlija, Beogradski sajam, Stara šećerana, Brodogradilište, Staro sajmište. Kao rezultat, klasteri kula i lamela zazidaće reku, suprotno svakoj ideji održivog razvoja i grada koji pripada Beograđanima i ima svoj kulturni identitet.
U ovakvoj politici urbanog rasta, javni sadržaji čine zanemarljivo mali procenat planiranih i realizovanih sadržaja, što predstavlja svojevrsan paradoks s obzirom na milionske kapacitete planirane izgradnje namenjene prvenstveno stanovanju. U narednom blogu istražićemo ima li mesta za javne prostore i zelene površine u savskom priobalju.
Analiza je realizovana u okviru Nova planska praksa projekta „Javnost u javnim politikama IV“, u kooperaciji sa Heinrich Böll Stiftung – predstavništvo Beograd.